. Pol�ticas europeas de televisi�n digital terrestre. Antecedentes, caracterizaci�n y alternativas. Revista Latina de Comunicaci�n Social, 62_files/piralatina.gif)
enero � diciembre de 2006
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Revista
Latina de Comunicaci�n Social 61 enero � diciembre de 2006 |
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Edita: LAboratorio de Tecnolog�as de la Informaci�n
y Nuevos An�lisis de Comunicaci�n Social Tel�fonos: (34) 922 31 72 31 / 41 - Fax: (34) 922 31 72 54 |
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Pol�ticas europeas de televisi�n digital terrestre. Antecedentes, caracterizaci�n y alternativas European Policies of Digital Terrestrial Television. Antecedents, Characterization and Alternatives
Lic.
Mar�a Trinidad Garc�a Leiva � [C.V.] Resumen:
La TDT es uno de los soportes posibles para la transmisi�n de la
se�al televisiva digitalizada. Es justamente su pertenencia al
mundo digital lo que la coloca, junto a otros nuevos desarrollos, en la
agenda de la Uni�n Europea en torno del acceso de todos los ciudadanos
a los bienes y servicios de la Sociedad de la Informaci�n (SI)
y en la posici�n de candidata natural a sustituir a la universal
televisi�n tradicional. A partir de 1993, se pondr� en marcha
una nueva fase en la historia de las pol�ticas audiovisuales europeas
marcada por la preocupaci�n en torno de la SI y la Convergencia.
En su interior, surgir� un posicionamiento respecto de la televisi�n
digital que acabar� condicionando las pol�ticas europeas
respecto de la digitalizaci�n de las redes terrestres en un sentido
polarizado y subordinado. Al estudio de dichas pol�ticas de TDT
se destina este art�culo, que defiende la necesidad de su democratizaci�n
para alcanzar una prestaci�n del servicio de televisi�n
hertziana de forma m�s eficiente, habilitando al mismo tiempo,
una plataforma digital que pueda llegar a vehiculizar los servicios de
la SI a toda la poblaci�n. Abstract: DTT is one of the existing platforms that can deliver audiovisual content and digital services. Such profile is precisely what includes it in the European Union�s agenda to ensure access to the benefits of Information Society (IS) and presents it as the natural successor for the role of offering universal television services once switch-off has taken place. In 1993, a new phase in the history of the European audiovisual policy began, characterized by the concern around the IS and the Convergence. In this context, a positioning regarding digital television arose, conditioning the European policies related to the digitalization of the terrestrial nets in a polarized and subordinated sense. To the study of these DTT policies is devoted this article, which defends the need of its democratization to reach a more efficient terrestrial television service, enabling at the same time, a digital platform that could offer IS services to the whole population. Key Words: European audiovisual policy � Digital Terrestrial Television � DTT � Deregulation/ Liberalization � Information Society � IS � Democratization of communications � analogue switch-off � convergence � digital era. Sumario: 1.Introducci�n. 2. Antecedentes: la pol�tica audiovisual y de televisi�n digital. 3. Tendencias dominantes: liberalizaci�n, polarizaci�n y subordinaci�n 4. Pol�ticas europeas de TDT: acciones y omisiones dominantes. 5. El sentido de la actuaci�n europea. Liberalizaci�n creciente, �status quo� e incongruencia. 6. Conclusiones. 7. Alternativas. Hacia una mayor democratizaci�n del servicio. 8. Bibliograf�a. 9. Notas. 10. Anexo: Normativa europea. Summary:
1. Introduction. 2. Background: the audiovisual policy and the digital
television 3. Dominant tendencies: liberalization, polarization and subordination.
4. European DTT policies: dominant actions and omissions. 5. The meaning
of the European positioning. Increasing liberalization, status quo and
inconsistency. 6. Conclusions. 7. Alternatives. Towards more democratization.
8. Bibliography. 9. Notes. 10. Annex: European regulation.
La TDT, junto con el cable y el sat�lite, es uno de los soportes posibles para la transmisi�n de la se�al televisiva digitalizada, que se define por ser un sistema que cabalga sobre la red de distribuci�n de la televisi�n hertziana anal�gica y puede ser recibido por medio de las mismas antenas (Prado, 2003). Es justamente su pertenencia al mundo digital, lo que la coloca junto a otros nuevos desarrollos, en la agenda de la Uni�n Europea (UE) en torno del acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios de la Sociedad de la Informaci�n (SI) y en la posici�n de candidata natural a sustituir a la universal televisi�n tradicional. Su incipiente desarrollo y los interrogantes en torno de la concreci�n de estas �misiones�, es lo que ha conducido a convertirla en objeto privilegiado de este estudio como forma de comprender la configuraci�n audiovisual futura. Ya que con ingresos mundiales estimados en 240 billones de d�lares para el a�o 2003, un aumento del crecimiento europeo esperado en torno del 4% y la recuperaci�n de la publicidad como fuente de financiaci�n luego de la crisis 2001/2002, [1] el mercado televisivo mundial sigue siendo una instancia nada despreciable de valorizaci�n que se est� enfrentando a cambios estructurales y pujas cruzadas, entre otras cosas, en funci�n de su �apagado anal�gico�. A la comprensi�n de qu� papel se le asignar� a la TDT en el nuevo mercado televisivo europeo digitalizado, pretende contribuir esta investigaci�n. Por ello, no ser� una consideraci�n de tipo tecnol�gico o econ�mico lo que aqu� predomine. Sino que se sostiene que es, sumado a lo anterior, la dimensi�n sociopol�tica la que puede brindar una mirada m�s compleja en torno de este nuevo servicio, por lo que este estudio girar� en torno de las pol�ticas p�blicas que lo hacen posible, partiendo de una concepci�n amplia aunque claramente delimitada del t�rmino �pol�ticas de comunicaci�n�: toma de posici�n, por acci�n u omisi�n, de un actor frente a una cuesti�n (Oszlak/ O�Donnell, 1984; Exeni, 1998; McQuail/ van Cuilenburg, 2003). As� pues, se propone como objeto de estudio a las pol�ticas europeas de TDT, partiendo de sus antecedentes para analizar su sentido y el estado de su implantaci�n. El objetivo principal es comprender el accionar de la UE frente al desarrollo de la TDT.[2] El criterio que gu�a esta elecci�n, est� basado en la creencia de que una cabal comprensi�n de las caracter�sticas y relaciones de fuerza que determinan el sector, es condici�n �sine qua non� para una verdadera democratizaci�n del �rea. 2. Antecedentes: la pol�tica audiovisual y de televisi�n digital Inicialmente, el impulso a una pol�tica audiovisual europea se fund� en la visi�n optimista compartida por los miembros del PE y la Comisi�n de que la difusi�n transfronteras contribuir�a con el proceso de integraci�n pol�tico y cultural europeo. Pero a medida que la d�cada fuera avanzando, los objetivos econ�micos detr�s de las pol�ticas audiovisuales de la Uni�n ir�an tomando un papel cada vez m�s predominante, tal y como lo manifiesta su an�lisis en tres grandes per�odos (Bustamante, 2000). Entre 1981 y 1984, incluidos algunos antecedentes aislados anteriores, es la etapa de debates y reflexiones que contiene el germen de desarrollos futuros, en la que predomina una visi�n pol�tico-econ�mica de la televisi�n con preponderancia de una perspectiva unitarista por encima de la diversidad, alimentada por el mito unificador de la televisi�n por cable y sat�lite. De 1985
a 1993 se asiste a un per�odo m�s rico y plural en el que
la perspectiva se hace m�s econ�mico cultural y la unidad
europea pretende conjugarse con la diversidad. Culmina con la Directiva
de Televisi�n sin Fronteras (TVSF), que sin embargo no evitar�
que la mirada determinista sobre el audiovisual cambie de rostro: la televisi�n
ser� considerada un instrumento pol�tico-cultural que servir�
para que los contenidos europeos que circulen por un mercado unificado
construyan espectadores con una identidad com�n. A partir de 1993,
se pondr� en marcha el per�odo de la SI y la Convergencia,
que caracterizar� la pol�tica audiovisual europea de fin
de milenio a trav�s de la primac�a de una perspectiva econ�mico-industrial,
y que constituir� el antecedente m�s inmediato en el que
se inserta nuestro objeto, las pol�ticas europeas de TDT. Todo
ello, enmarcado por la puja en torno del concepto de �excepci�n
cultural� en la negociaci�n por el GATT.
Con el tel�n de fondo que una tradici�n europea de pol�ticas audiovisuales de corte econ�mico e industrial le otorgaba, la preocupaci�n en torno de la televisi�n digital comenzar� a dar sus primeros pasos. Su construcci�n progresiva como objeto de pol�ticas, se montar� a principios de los noventa sobre una serie de acciones relativas a cuestiones t�cnicas e industriales de la televisi�n y evolucionar� hacia fines de la d�cada para preparar el salto hacia su configuraci�n plena a partir del nuevo milenio . [3]. Pero aunque la televisi�n digital pase a ser en algunos casos la destinataria de preocupaciones exclusivas, la nueva regulaci�n emergente para las comunicaciones electr�nicas, heredera de la liberalizaci�n de las telecomunicaciones, y las directrices establecidas para la pol�tica audiovisual de la Era Digital en marcha, ir�n desviando el foco de una pol�tica integral para su implantaci�n hacia su absorci�n por parte de la regulaci�n de las redes, por una parte, y de los contenidos, por otra. En la medida en que el nuevo marco regulador de las comunicaciones electr�nicas, compuesto por cinco directivas y una decisi�n que encabeza la Directiva marco [4], absorbe la normativa existente que al momento alud�a a la televisi�n digital, este se convierte en su marco normativo con las peculiaridades que ello supone, impactando directa e indirectamente sobre el sector audiovisual (Van Dijk, 2003). Ya que si bien la norma hasta entonces vigente, la Directiva 95/47, s�lo se ocupaba de algunos aspectos t�cnicos de la televisi�n digital, su tratamiento divorciado respecto de los contenidos, quedar�a definitivamente consagrado a partir de la adopci�n de este �paquete de telecomunicaciones�, que supondr�a la absorci�n de las pol�ticas de televisi�n por parte de la l�gica liberalizadora de las telecomunicaciones bajo el argumento de favorecer la convergencia. Desde entonces, los siguientes aspectos de la televisi�n digital quedar�n bajo su �rbita. La autorizaci�n de las redes y servicios de radiodifusi�n televisiva, supondr� la sustituci�n de licencias individuales por autorizaciones generales. La asignaci�n de espectro para este tipo de servicios debe ser, como para cualquier otro, objetiva, transparente, no discriminatoria y proporcionada. El servicio universal al que se le asocia, puede suponer la imposici�n de obligaciones de transmisi�n (�must carry�), aunque solamente a los canales y servicios de programas de radio y televisi�n, para los operadores de redes de comunicaci�n electr�nicas que los transporten, siempre y cuando ello se efect�e de forma proporcionada y transparente para alcanzar objetivos de inter�s general. Nada se dice sin embargo, de los contenidos, de los recursos asociados y su forma de presentaci�n, ni de los tipos de emisores favorecidos. El acceso a las redes y recursos asociados de televisi�n y los problemas relacionados con su interoperabilidad, estar�n desde entonces sometidos a la vara del Derecho de la competencia: los servicios de acceso condicional deben proveerse en condiciones equitativas, razonables y no discriminatorias; el acceso a los recursos asociados como las API y las EPG [5] debe contemplar las mismas condiciones, aunque en principio, s�lo para los proveedores con peso significativo en el mercado; y la interoperabilidad en los distintos eslabones de la televisi�n digital no puede imponerse normativamente, sino que debe consensuarse entre los principales actores, aunque aquellas obligaciones existentes referidas al equipamiento de los consumidores (receptores) y la televisi�n de formato 16:9 se conservan. Por �ltimo, s�lo se contempla la protecci�n de la privacidad en el caso de los servicios de radiodifusi�n televisiva, debido a la exclusi�n de los contenidos del �mbito de actuaci�n de este paquete, para los casos en que pueda identificarse al usuario final que recibe dicha informaci�n (ejemplo, en servicios de v�deo a la carta). A partir de la Directiva relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electr�nicas, de septiembre de 2002, la liberalizaci�n de las redes y servicios de comunicaciones electr�nicas ser� total, ya que toda empresa tendr� garantizado el derecho a prestar estos servicios y establecer/ampliar estas redes sin obst�culos, en tanto los Estados deben suprimir todo derecho exclusivo o especial concedido, otorgando sin discriminaci�n, autorizaciones generales. Lo que supone la liberalizaci�n total de la transmisi�n y radiodifusi�n de programas de televisi�n, considerados servicios de comunicaci�n electr�nica, y las redes usadas para tal transmisi�n y radiodifusi�n, en tanto que redes de comunicaciones electr�nicas. Desde un punto de vista m�s general y partiendo de la constataci�n de esta doble configuraci�n de la pol�tica europea de televisi�n digital, el Plan de Acci�n eEurope 2005 (CE, 2002b) aprobado por el Consejo Europeo de Sevilla en junio de 2002, vendr�a a representar, en el marco general de los objetivos de la SI, la asociaci�n de la televisi�n digital y por tanto de su pol�tica, a la noci�n de �plataformas abiertas destinadas a lograr un amplio acceso a la banda ancha�. As�, la pol�tica televisiva, se configurar� como una pol�tica m�s entre otras existentes, destinadas con su neutralidad y horizontalidad, a contribuir con la conformaci�n de dichas plataformas que har�an posible la SI, cualquiera fuera la forma que estas adoptasen. Bajo
este paraguas, deben interpretarse las acciones ya posteriores al nuevo
marco regulador de las comunicaciones electr�nicas y al inicio
del debate en torno de la revisi�n de la Directiva TVSF que contin�a
hasta nuestros d�as, en tanto que actuaciones directa aunque no
exclusivamente relacionadas con la televisi�n digital [6]
y en las que se constata y afirma la configuraci�n de una pol�tica
dividida, logrando que el devenir de la pol�tica europea de televisi�n
digital se subordine a la l�gica de la neutralidad tecnol�gica
y la horizontalidad normativa mencionadas.
3. Tendencias dominantes: liberalizaci�n, polarizaci�n y subordinaci�n Si ha sido al interior de lo que aqu� se ha denominado como per�odo de la SI y la Convergencia en la pol�tica audiovisual europea, que el accionar de la UE dirigido a y en torno de la televisi�n digital empez� a tomar forma, a continuaci�n se delinean sus tendencias dominantes en funci�n de pares en tensi�n, que al decir de Collins (1994), representan proyectos europeos encontrados. Aquellos que acabaron predominando, que pueden englobarse bajo las nociones de liberalizaci�n, polarizaci�n y subordinaci�n, constituyen las directrices que condicionan las pol�ticas europeas de TDT.
A partir del triunfo de la perspectiva econ�mico-industrial en la pol�tica audiovisual europea, se instaurar� una corriente desreguladora. La misma, propiciar� que l�gicas pertenecientes al mundo de las telecomunicaciones pasen a regir el mundo del audiovisual. As�, las actuaciones que afecten al plano de las infraestructuras del audiovisual, quedar�n radicalmente separadas en su tratamiento de las que afecten a sus contenidos, predominando las primeras sobre las segundas. Esta din�mica ha decantado el peso de la televisi�n digital en su perfil econ�mico-tecnol�gico, por lo que aparece desvinculada de la noci�n de servicio p�blico y como un simple soporte adicional para vehiculizar nuevos servicios, plasmando su importancia en algunas de las funciones que de esta forma pasan a asign�rsele (principalmente liberaci�n de espectro). En relaci�n a la SI y la Convergencia, esta configuraci�n no posiciona a la televisi�n digital m�s que como una de las tantas plataformas en competencia para acercar a los usuarios, que no ciudadanos, servicios de pago novedosos, que sean el motor de una econom�a basada en el conocimiento que convierta a Europa en la regi�n m�s competitiva para 2010. Este objetivo, descansa en la conformaci�n de un mercado regional unificado por el que circulen libremente todos los bienes y servicios de televisi�n digital. Pero ello no es posible debido a la ausencia de una m�nima interoperabilidad, que s� sirve a los fines de los grandes grupos de la comunicaci�n. Es evidente, por tanto, que el libre juego de las fuerzas del mercado y las actuaciones �ex post�, no contribuyen en absoluto a conformar un sector fuerte e independiente de peque�os y medianos empresarios. 4. Pol�ticas europeas de TDT: acciones y omisiones dominantes En el siguiente an�lisis de las actuaciones europeas en torno de la TDT, en funci�n de las tendencias dominantes emergentes de la pol�tica europea de televisi�n digital, se divide su tratamiento para una mejor comprensi�n, en una serie de ejes de an�lisis cuya relaci�n con las mencionadas tendencias hegem�nicas, da lugar a la caracterizaci�n de un conjunto de pol�ticas. Dichos ejes de an�lisis que se proponen aqu� como principales �mbitos para pensar la configuraci�n del servicio, refieren a la legitimaci�n de la actuaci�n sobre la TDT, el marco legal establecido para su desarrollo, su relaci�n con otras industrias y principales actividades que afectan al sector audiovisual, su papel en relaci�n a la consecuci�n de la SI, las formas de financiamiento posible, los actores implicados, el papel del espectador en su recepci�n y de los �mbitos p�blico y privado en su desarrollo, adem�s de los mercados planteados para su expansi�n. Es posible identificar un posicionamiento europeo respecto de la TDT y hablar por tanto de la existencia de una serie de pol�ticas, que desde los or�genes de las actuaciones comunitarias en relaci�n a la televisi�n digital, se han ido conformando en funci�n m�s de omisiones que de acciones. Es decir, que en gran medida la caracterizaci�n precedente de las pol�ticas europeas de televisi�n digital es aplicable a la actuaci�n comunitaria respecto de la TDT. No solamente porque hablar de televisi�n digital supone hablar de todos sus soportes, sino m�s bien, porque en realidad la digitalizaci�n de las redes terrestres no ha sido objeto exclusivo de preocupaci�n aunque ha estado presente en la agenda de discusi�n europea. Cabr�a
hablar aqu� tambi�n por tanto, de una pol�tica fuertemente
basada en acciones solapadas, aunque a lo hasta aqu� dicho, deban
agregarse una serie de puntualizaciones respecto del tratamiento de la
digitalizaci�n de las redes terrestres que se efect�an a
continuaci�n y se manifiestan expl�citamente s�lo
en algunas actuaciones: Comunicaci�n referida al desarrollo del
mercado de la televisi�n digital (CE, 1999b), Conferencia Pol�tica
Europea de Televisi�n Digital Terrestre (ANACOM, 2000), Plan de
Acci�n eEurope 2005 (CE, 2002b), Comunicaci�n relativa a
los obst�culos que impiden un acceso generalizado a los nuevos
servicios y aplicaciones de la sociedad de la informaci�n a trav�s
de plataformas abiertas� (CE, 2003c) y Comunicaci�n sobre
la transici�n de la radiodifusi�n anal�gica a la
digital (CE, 2003b) La perspectiva econ�mico-industrial dominante, conduce a que solamente se piense a la TDT en funci�n del r�dito econ�mico que esta puede proporcionar. Por lo que todas las actuaciones que la han tenido por objeto, est�n guiadas por una l�gica mercantil e instrumental, pero no social. Todos los documentos analizados en los que se la contempla, manifiestan que las motivaciones para su introducci�n han sido y son econ�micas e industriales, ya que la TDT debe estar al servicio de una SI y una Convergencia definidas seg�n los t�rminos de la Estrategia de Lisboa. Este ha sido el discurso legitimador de su introducci�n. Frente a las posibilidades democratizadoras que proporcionan el aumento en el n�mero de frecuencias disponibles y la convergencia tendencial con, y por tanto el acceso a, servicios y contenidos de otras redes, por s�lo mencionar dos ventajas de la TDT, no se la considera m�s que como la nueva versi�n digital de la televisi�n terrestre existente. Pero a la vez, como una nueva figura a la que poner el viejo vestido de la pol�tica audiovisual que contribuye con el desarrollo econ�mico de la Uni�n. Lo que permite la fuga hacia delante de un proyecto neoliberal, que una y otra vez, pretende obviar una realidad que lo desmiente. El peso comunicativo y cultural que a�n conserva la televisi�n tradicional, aunque bajo amenaza permanente, se pone as� en peligro si su migraci�n digital es hegemonizada simplemente por criterios mercantiles. Por el contrario, no debe olvidarse que a pesar de que la TDT pueda generar m�s puestos de trabajo y nuevos negocios, en tanto que televisi�n seguir� desempe�ando un papel fundamental para la democracia, la libertad de opini�n y el pluralismo, as� como para la protecci�n y la promoci�n de la diversidad cultural y ling��stica en Europa. 4.2. TDT y marco legal: desregulaci�n y reducci�n a mero soporte Es en relaci�n a la migraci�n digital de las redes terrestres, que el escaso discurso interventor de la Uni�n m�s se manifiesta. Pero fiel a su premisa de actuar s�lo si fuera extremadamente necesario, sus acciones respecto de la liberaci�n del espectro se han limitado, en el marco del eEurope 2005, a solicitar a los Estados miembros que para fines de 2003 publicaran sus planes de migraci�n incluyendo una fecha posible para el apag�n anal�gico (CE, 2002b). Est� en juego un proceso clave, cuyo desarrollo fallido podr�a acarrear enormes p�rdidas econ�micas y un alto coste pol�tico. As� todo, la postura europea de la cual la Comunicaci�n sobre la transici�n a la difusi�n digital es buen ejemplo (CE, 2003b), no ha trascendido el plano de las recomendaciones en relaci�n a este tema. En este documento, se trata la cuesti�n clave para los Estados miembros, de qu� acercamiento se ha de tomar para este proceso de migraci�n y c�mo reutilizar el espectro destinado actualmente a la televisi�n anal�gica, aconsejando evitar las trabas pol�ticas para que las medidas que se tomen sean transparentes, proporcionadas, oportunas y tecnol�gicamente neutras para evitar discriminaciones indebidas contra ciertos grupos y para que no se distorsione la competencia en el mercado. De existir, toda intervenci�n deber� tener lugar en primer t�rmino a nivel nacional, aunque la UE se reserva la posibilidad de actuar en tanto ciertos aspectos inciden en el mercado interior. Por tanto, el acercamiento europeo a la problem�tica de la TDT contin�a la l�nea liberalizadora de sus pol�ticas audiovisuales y es por ello desregulador. As� se comprende que esta comunicaci�n recalque que son las pol�ticas nacionales las que deben proporcionar los incentivos adecuados para que los consumidores migren a la televisi�n digital voluntariamente, pero sin la utilizaci�n de subsidios o ayudas; y se�ale, respecto de proponer una fecha com�n para el apagado de las emisiones anal�gicas o coordinar la prohibici�n de vender receptores anal�gicos a escala comunitaria, que ello no est� previsto [7]. Este posicionamiento se ha manifestado en primer t�rmino, como explicitara el an�lisis de las principales actuaciones europeas destinadas a la televisi�n digital, en un tratamiento normativo minimalista y de tipo casi estrictamente t�cnico y econ�mico para la TDT. Lo primero, fundamentado exclusivamente en un paquete de comunicaciones electr�nicas heredero de la liberalizaci�n de las telecomunicaciones. Lo segundo, mediante la aplicaci�n de los principios generales de la competencia, es decir, del libre mercado, a todos los sectores de negocio, con el objetivo de promover un mercado �nico europeo para el sector audiovisual. Pero la realidad de los datos de desarrollo del servicio, desmienten la eficacia de esta divisi�n de tareas entre Estado y mercado, y por eso la UE evidencia una contradicci�n permanente entre la defensa del libre juego de las fuerzas del mercado y la amenaza de intervenir si no se dan las condiciones m�nimas de funcionamiento del servicio. El marco legal que entonces se instituye para la TDT, supondr� que los operadores contemplados para desarrollar el servicio deban ser establecidos libremente por el mercado, al igual que su forma de explotaci�n, en un proceso en el que los entes reguladores nacionales deben actuar de forma transparente y no discriminatoria y coordinarse con el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas para las Redes y Servicios de Comunicaciones Electr�nicas establecido a nivel comunitario. Supondr�, que no exista una visi�n integral del audiovisual ya que no solamente se ha conducido a que redes y contenidos sean tratados separadamente, sino a que el peso est� puesto en los primeros y que se contin�e aplicando la antigua l�gica del mundo anal�gico a los segundos. Los contenidos que la TDT transporta, siguen estando sometidos a la l�gica anal�gica de la Directiva TVSF, cuyas limitaciones para un entorno crecientemente convergente de posibilidades t�cnicas, han conducido a un debate para su revisi�n fuertemente sesgado por una pol�tica de laissez faire. Con lo que una de las fortalezas de la TDT, la convergencia de contenidos y servicios que puede brindar universal y gratuitamente, queda debilitada al ponerse el peso s�lo en sus posibilidades t�cnicas y no sociales. Por lo tanto, pretender otorgar el mismo tratamiento a todas las redes, sean estas fijas o inal�mbricas, t�cnicamente mejor dotadas para un tipo de intercambio que para otro, y favorecer la tendencia a que esto mismo ocurra con el plano de los contenidos, no hace m�s que favorecer una visi�n de la TDT como mero soporte y una pol�tica aperturista y flexible en la que los t�rminos de la libre competencia los establecen quienes detentan el control de los diversos segmentos. Como ya ha ocurrido justamente con �Canal+� y �Sky� en la televisi�n satelital. Y es que si las tendencias audiovisuales dominantes en las que se insertan los primeros pasos de la TDT suponen el predominio televisivo al interior del sector audiovisual, no ocurrir� lo mismo con la TDT al interior del mundo de los servicios televisivos. En gran medida por haber �aparecido� en �ltimo t�rmino, no es la digitalizaci�n de las universales redes televisivas terrestres el sector de la televisi�n digital que se beneficia de las pol�ticas europeas, sino la televisi�n satelital. 4.3. TDT y otras industrias: predominio de las telecomunicaciones La TDT no escapar�a a la tendencia hegem�nica en la pol�tica comunicacional europea de priorizar las actuaciones en favor de las telecomunicaciones por encima del audiovisual. Como tempranamente estableciera la Comisi�n (CE, 1999b), era necesario evitar el riesgo de incurrir en incoherencias de aplicarse distintos tratamientos normativos a los operadores que ofrecen servicios multimedia m�viles por medio de la TDT y a los que lo hacen mediante el Sistema de Telecomunicaciones M�viles Universales (UMTS). Por lo que el enfoque normativo adoptado para la TDT deb�a estar en consonancia con el enfoque liberal adoptado para las telecomunicaciones. El �paquete de telecomunicaciones� lo har�a posible. Desde entonces, se supone que la horizontalidad legal y la neutralidad tecnol�gica est�n garantizadas por una perspectiva multiplataformas y multiservicio que establece puntos de partida equitativos pero nunca limitaciones. Lo �nico cierto en verdad, es que en el plano a secas de las implicaciones t�cnicas de los diferentes soportes, la TDT pasa a ocupar un lugar subsidiario, y que se ha consagrado una competencia feroz, en tanto el desarrollo de las nuevas redes de telecomunicaci�n depende del acceso a grandes segmentos del espectro electromagn�tico (Schiller, 2005), y es justamente la digitalizaci�n de las redes terrestres lo que puede ponerlo a su disposici�n. Pero por m�s maximizado que pueda estar el espectro gracias a su uso digital, siempre ser� finito. Por tanto, ninguna pol�tica democratizadora de la comunicaci�n digital puede obviar no s�lo que no todas las tecnolog�as podr�n quedarse con el ancho de banda requerido para el negocio de los servicios de la SI, sino que adem�s, el punto de partida de cada una de ellas en esta batalla por un recurso escaso, es desigual. Tal y como est�n planteadas las cosas, el espectro liberado por la televisi�n hertziana anal�gica ser� para una TDT plena (que ofrezca servicios adicionales, interactividad cuando se la dote de un canal de retorno, etc.) o para las comunicaciones m�viles. Concretamente, la batalla se ha establecido ya con las redes 3G (CE, 2003b; 2003c). A esto ha contribuido una pol�tica polarizada, que entiende que la l�gica de las redes puede tratarse, regularse, sin conexi�n alguna con el contenido que transportan. Esta din�mica, propia de las telecomunicaciones, pod�a ser cierta para una �poca en que las redes de cobre simplemente comunicaban dos puntos para un intercambio privado. Y puede seguir siendo v�lida para este tipo de procesos aunque hoy d�a se digitalicen. Pero es cuestionable su aplicaci�n en t�rminos absolutos a la nueva fase digital de las comunicaciones en las que cualquier intercambio comunicativo y su inseparable dimensi�n social se reducen a ceros y unos para ser transportados por diversos soportes. Ya que
en algunos casos el contorno final del contenido depende de la red que
lo transporta, y en otros, la especificidad del contenido es inseparable
de la propia red. Nos referimos por ejemplo, a un mismo bolet�n
audiovisual de noticias, que puede ser parte tanto de una comunicaci�n
punto-masa al pertenecer al continuo televisivo, o ser clasificado como
una difusi�n punto-punto al enviarse desde el operador directamente
al terminal m�vil del cliente que lo ha solicitado. Nos referimos,
a la especificidad de un SMS. De forma reduccionista, se promueve un perfil de la TDT en tanto que nueva oportunidad para generar servicios novedosos que promuevan nuevos negocios, fundamentalmente relacionados con la interactividad, al tiempo que se la coloca en el centro de atenci�n de la migraci�n al todo digital. Es decir, que el acento respecto de la digitalizaci�n de las redes terrestres est� en los nuevos servicios a�adidos que ella pueda vehiculizar y generar, en desmedro a la creaci�n de contenidos digitales audiovisuales novedosos y originales; y en el espectro que pueda liberar, mediante la actualizaci�n pertinente de sus infraestructuras, en beneficio principalmente de los operadores existentes o las redes en competencia. El problema de esta postura, es que ignora que los usos y elecciones de las redes est�n tambi�n dados por los contenidos que ellas pueden transportar y de hecho vehiculizan. Lo que en el caso concreto de la expansi�n de la TDT, est� �ntimamente ligado al ritmo de su adopci�n, en el sentido de que su oferta de contenidos, ser� en definitiva lo que atraiga o no espectadores, que est�n dispuestos incluso a pagar por ella. Por lo que un mayor equilibrio debe buscarse entre los servicios y las funciones pretendidas para la TDT y la creaci�n de programaci�n diversa y de calidad, vinculada sin dudas, a la aparici�n de nuevos actores en sus distintas instancias de explotaci�n. Para
ello ser� crucial la existencia de un equipamiento interoperable,
tanto en la emisi�n como en la recepci�n, hoy inexistente
debido al predominio de opciones propietarias a las que condujo la ausencia
de normas de obligado cumplimiento y la falta de consenso entre los actores
implicados. Al respecto, la promoci�n del est�ndar MHP ha
sido insuficiente. La UE ha planteado claramente que tanto la televisi�n digital como los sistemas m�viles 3G se postulan como plataformas de acceso alternativas a la SI (CE, 2002b), a pesar de que migrar las redes terrestres ser�a la forma m�s f�cil de universalizar una verdadera SI para todos. En tanto la televisi�n hertziana anal�gica es la modalidad televisiva m�s extendida en todos los pa�ses, ello conduce a pensar que lograr su migraci�n al sistema digital es la forma m�s r�pida y econ�mica de liberar grandes cantidades de espectro y universalizar el acceso a los bienes y servicios derivados de la digitalizaci�n. Sin embargo, ante las perspectivas de crecimiento de los m�viles 3G, la Uni�n entiende que no est� tan claro que vaya a ser la televisi�n quien encabece este �ltimo proceso (CE, 2003c). Lo que es equivalente a admitir, aunque por supuesto de forma impl�cita, que no se apuesta por la digitalizaci�n de una televisi�n en abierto y generalista, cuasi-universal en toda la Uni�n e inclusiva de todos los p�blicos posibles, sino que se impulsan otras opciones t�cnicas individualistas, que requieren de una alfabetizaci�n digital m�nima y, por sobre todas las cosas, se sustentan en la l�gica del pago. La TDT no ocupa un lugar central en las pol�ticas europeas m�s que a la hora de liberar espectro. Es decir, que se la promueve m�s que para que realmente universalice los servicios digitales, para que deje de ser un obst�culo a la migraci�n entera y libere recursos para otras plataformas. Ello
est� �ntimamente relacionado con una visi�n de la
SI que la reduce, en tanto que sin�nimo, al desarrollo e implantaci�n
de las tecnolog�as de la informaci�n. Lo mismo puede decirse
respecto de su relaci�n con la Convergencia. La TDT s�lo
puede contribuir a sus objetivos si se establece como una plataforma neutra
y libre a la competencia de quienes quieren operar a trav�s de
ella. Por eso las principales preocupaciones actuales, est�n vinculadas
a superar los obst�culos que la lenta digitalizaci�n de
la televisi�n est� provocando a una convergencia plena de
servicios en toda la Uni�n. Ninguna de las actuaciones europeas aqu� consideradas hace referencia al papel del servicio p�blico en el desenvolvimiento de la TDT, omitiendo as� su papel e importancia. Aquello que s� quedar� claramente delimitado en nombre de la libre competencia, ser� el estricto control sobre su actuaci�n en la expansi�n a las redes digitales. A modo de ejemplo, se�alar que se afirma que las actividades de las cadenas p�blicas en los mercados de la televisi�n digital, sobre todo de pago, pueden plantear problemas respecto a la legislaci�n europea en materia de competencia, ya que de ninguna manera su participaci�n en las plataformas de televisi�n digital de pago deber�a subvencionarse por v�a indirecta mediante fondos estatales asignados para el cumplimiento de su misi�n de servicio p�blico (CE, 1999b: 23). De esta manera, se promueve que sea el mercado, es decir, los privados con �nimo de lucro, quienes se pongan a la cabeza del desarrollo de toda innovaci�n y el usufructo de todo nuevo negocio. No se asigna a las redes terrestres digitales de servicio p�blico relevancia alguna, consolidando con ello el progresivo vaciamiento del sentido de la actuaci�n p�blica en la democratizaci�n de las nuevas tecnolog�as y traspasando todo el peso de la acci�n al �mbito privado. De nada
servir�a que el Parlamento recuerde que el servicio p�blico
est� directamente relacionado con la necesidad de preservar el
pluralismo, que los Estados miembros tienen la facultad de decidir su
sistema de financiaci�n, y que no s�lo la experimentaci�n
y la investigaci�n figuran entre sus funciones leg�timas,
sino que adem�s estas deben incluir la utilizaci�n, potencialmente
ilimitada, de nuevas posibilidades t�cnicas y formas de difusi�n
para contar con las mismas oportunidades a la hora de competir (PE, 2000b).
Como en tantos otros aspectos, esta mirada no ser� la dominante,
a pesar de que la expansi�n del servicio p�blico a las redes
digitales, seguida muy de cerca por Bruselas, sea parad�jicamente
lo que est� impulsando en muchos pa�ses la implantaci�n
de la TDT [8]. La pol�tica europea ha favorecido el modelo de pago, heredero de la l�gica de pago por consumo de las redes, para financiar la implantaci�n de la TDT en manos principalmente privadas, al establecer que debe ser el mercado quien decida su modelo de negocio y limitar al m�ximo la inversi�n p�blica en el sector en nombre de la competencia. De hecho, se indica que su introducci�n tendr� como efecto el aumento de la oferta de servicios de acceso gratuito, pero tambi�n, la de servicios de televisi�n de pago digital terrestre, pasando de ser un fil�n vertical compuesto por los primeros seguidores y suscriptores a tener una estructura m�s horizontal de mercado de masas (CE, 1999b). De esta manera, en los or�genes de la TDT europea, se apoyaron las ofertas de pago en consonancia con la explotaci�n de las otras redes televisivas digitales. Pero como queda manifestado en los casos nacionales que se contemplan m�s adelante, su fracaso respondi� justamente a la incapacidad del mercado para financiar plenamente otra opci�n sustentada en el abono y en la demanda publicitaria existente, adem�s de al poco atractivo que gener� su oferta para los espectadores, la canibalizaci�n efectuada por otros soportes y la falta de coordinaci�n entre los principales actores. Ir�nicamente,
ser� la propia Comisi�n quien ante la evidencia reconozca
que la penetraci�n generalizada de la televisi�n digital
no se lograr� �nicamente a base del modelo de pago, por
lo que argumenta que el principal reto es el de la �creaci�n
de mercados horizontales�, aunque eso s�, con receptores orientados
a la recepci�n de servicios de televisi�n digital gratuita
no subvencionados, en los que los consumidores asuman �ntegramente
los costes desde el primer d�a. La coexistencia de ambos modelos,
se afirma, es importante para la penetraci�n y difusi�n
de la televisi�n digital (CE, 2003b: 18). En vez de conformarse como una alternativa universal e inclusiva de toda la ciudadan�a a los nuevos bienes y servicios de la SI, la postura hegem�nica europea sobre la TDT, la presenta como una opci�n m�s de pago para unos espectadores constituidos as� como meros clientes. Esta cara devaluada de la moneda ciudadano/espectador, en verdad es omitida, ya que la que se muestra es la cara del cliente/ usuario. Un usuario supuestamente protegido en sus capas m�s vulnerables a trav�s de medidas orientadas a la protecci�n de los menores, la dignidad humana y el derecho a r�plica. Con lo cual, adem�s de ser reducido a la dimensi�n de cliente, el sujeto es marginado a ser destinatario pasivo de una pol�tica de defensa del inter�s p�blico, constre�ida al �mbito de los contenidos, en cuya definici�n no participa. Al darse por conocido el perfil del consumidor, se da por supuesta la demanda, contribuyendo con ello al manifiesto c�rculo vicioso en el que se encuentra el servicio. La instauraci�n de la televisi�n digital, por el contrario, debe tener en cuenta verdaderamente y en la medida de lo posible, las inquietudes, gustos e intereses de las audiencias, y guiarse por un principio de acceso abierto de mayor alcance que el existente. Todos los ciudadanos deben poder acceder en condiciones igualitarias a servicios que cumplan con los criterios de universalidad, accesibilidad y no discriminaci�n, que hagan posible enfrentar la fragmentaci�n en marcha.
La interoperabilidad es esencial a la hora de asegurar la cobertura universal de la TDT y el acceso universal a los servicios b�sicos de la SI a trav�s de ella, pero la simple recomendaci�n de la adopci�n del MHP posterior a la negativa a imponer acuerdos t�cnicos m�nimos, ha sido insuficiente frente al accionar de los actores ya de peso en el mercado de la televisi�n digital integrados verticalmente. Los operadores de televisi�n digital han adoptado deliberadamente est�ndares propietarios, ya que desde los or�genes de la normativa (Directiva 95/47), la estandarizaci�n e interoperabilidad de los sistemas se ha confiado a mecanismos auto-regulatorios (Helberger/Scheuer/Strothmann, 2001). As�, se han conformado mercados verticales, en los que el operador del servicio especifica y controla cada aspecto, haciendo que cada elemento de la cadena de valor de la televisi�n digital (gesti�n del m�ltiplex, EPG, APIs, sistema de acceso condicional, descodificadores�) se convierta en un �gatekeeper� natural. Hoy d�a, como la misma Comisi�n reconoce (CE, 2003b), el principal escollo para lograr la interoperabilidad gira en torno de las APIs. Pero a pesar de la evidencia, los sonados fracasos de las primeras plataformas de TDT y las armas con las que cuenta para intervenir (Directiva marco), la posici�n dominante sigue siendo la de la DG Sociedad de la Informaci�n: liberalizaci�n sin m�s. Pero los est�ndares abiertos que favorecen los mercados horizontales, son cruciales para el desarrollo de la TDT como se ha demostrado en los casos del CD de audio y el DVD. La auto-regulaci�n por ello, no deber�a ser una opci�n en esta �rea, adem�s de que la aplicaci�n del Derecho de la competencia no es todo lo efectiva que se cree (Laven, 2003). De hecho, la normativa europea sobre competencia ha sido siempre utilizada de un modo funcional y multiprop�sito (Ari�o, 2004: 97). En relaci�n con el objetivo de contar con un mercado unificado y sus consecuencias, decir en primer lugar, que ello ha conducido a omitir cualquier referencia al desenvolvimiento local de la TDT. En segundo t�rmino, que ha provocado de forma progresiva por parte de la UE, la absorci�n de algunas instancias de decisi�n hist�ricamente reservadas al plano nacional por sus connotaciones en materia de seguridad y pol�tica econ�mica e industrial. Fundamentalmente, aquellas relacionadas con la caracterizaci�n t�cnica de las nuevas tecnolog�as. Aunque ello por supuesto deba matizarse. La heterogeneidad verificada en la implantaci�n de la TDT en los diferentes casos nacionales, demuestra una compleja relaci�n UE/ Estados miembros. En tercer
lugar, el mencionado contexto internacional que ha alimentado la visi�n
europea dominante sobre la televisi�n digital, supone enmarcar
a la TDT en la carrera mundial por la supremac�a econ�mica
y tecnol�gica liderada por Estados Unidos y Jap�n, cuya
manifestaci�n m�s notoria en este plano es la guerra de
est�ndares. Supone tambi�n, pensarla en relaci�n
a la liberalizaci�n creciente de los intercambios internacionales
(negociaciones OMC), que puja por incorporar plenamente los servicios
audiovisuales. Si la pol�tica de televisi�n digital europea ha sido funcional para que los grandes grupos de comunicaci�n extendieran su poder al �mbito digital, ello explica que en parte controlen y condicionen, en funci�n de sus intereses cruzados, el futuro de la TDT. Aunque no se explicitara una pol�tica respecto a qui�nes pueden/deben explotar el servicio, m�s all� de las generalidades que contienen las Directivas acceso y espectro, la postura ambivalente y condescendiente con el gran capital audiovisual, ha puesto en marcha inicialmente un movimiento en el que parecer�a que las posibilidades de democratizaci�n de las comunicaciones a trav�s de la entrada de nuevos actores, sobre todo independientes, no se promueve. Por otra
parte, la incorporaci�n de hecho de la TDT a trav�s del
audiovisual digital en general, al �mbito de la promoci�n
y el fomento de los contenidos, debido a su probada ineficacia, tampoco
apunta en dicha direcci�n. La dinast�a MEDIA ha constituido
un instrumento �til aunque insuficiente frente a una TDT que hoy
m�s nunca necesita de una oferta competitiva y variada de contenidos
audiovisuales. Pero aunque ello se lograra, ser�a in�til
para promover la existencia plena de agentes audiovisuales medianos y
peque�os, si la pol�tica de competencia no se utiliza como
un instrumento id�neo y eficaz para evitar la formaci�n
de posiciones dominantes. Tanto en lo relativo a la concentraci�n
de la propiedad en el nuevo entorno digital, como en lo relativo a la
salvaguarda del pluralismo. De lo contrario, los �campeones nacionales
digitales� tienen grandes posibilidades de dominar la TDT, ya que
son los �nicos que est�n en condiciones de enfrentar las
importantes inversiones que su puesta en funcionamiento requiere. En el caso de la TDT, la principal contradicci�n se pone especialmente de manifiesto en la importancia que la Uni�n le ha otorgado a lo largo de estos a�os. Si por una parte su inter�s para con las redes terrestres digitales no ha sido m�s que secundario en consonancia con la perspectiva convergente y supuestamente neutral adoptada, que alienta las multiplataformas para favorecer la convergencia y acceder a la SI, por otra, se ha reconocido a trav�s de diversas actuaciones su importancia clave para la migraci�n exitosa hacia el uso digital del espectro. Esta posici�n incongruente, aparecer� como resultado de un proceso en el que la desregulaci�n habilitada en el �mbito de la televisi�n digital a partir del marco legal que la afecta, acabe por revelar la incapacidad del mercado para liderar la transici�n. Ello pondr� de manifiesto la parcialidad de un discurso legitimador sustentado en pilares econ�micos e industriales, que intentara modificar, aunque sin �xito, el PE. Pero que en cualquier caso, prueba que la configuraci�n de pol�ticas no es ni mucho menos monol�tica [9]. Pero tambi�n contribuir� con las inconsistencias de la postura europea respecto de la TDT, el hecho de que absolutamente todas las actuaciones que la implican, tengan en realidad otros destinatarios y objetivos, y por tanto, se aluda a las redes terrestres digitales de forma tangencial en el mejor de los casos. La mayor�a de las veces, sin embargo, se las ha afectado indirectamente pero de forma crucial sin siquiera haberlas considerado, como ocurriera con la sanci�n del �paquete de telecomunicaciones�. Lo cual configura una pol�tica no s�lo dif�cil de aprehender por estar originada en m�ltiples instancias, sino tambi�n velada, por la falta de explicitaci�n que la acompa�a. Una pol�tica, por ende, solapada, y subordinada en t�rminos generales al predominio de las telecomunicaciones por sobre el audiovisual en la definici�n europea de pol�ticas de comunicaci�n. La liberalizaci�n creciente que supone la idea de sentar unas bases predominantemente t�cnicas y por ello autodefinidas como neutrales, para establecer las condiciones que ver�an emerger la digitalizaci�n de las redes terrestres y su consecuente liberaci�n autom�tica de espectro, sin actuar m�s que �ex post� ante las distorsiones de la competencia, sustenta el argumento de que estamos ante una pol�tica simplista y tecnol�gicamente determinista. Que por ello, obvia el sinn�mero de obst�culos que, tanto desde la oferta pero sobre todo desde la demanda, caracterizan este proceso. Por poner ejemplos, refir�monos tanto a la ausencia de estandarizaci�n en el �hardware� y el �software� (desde descodificadores hasta EPGs), como a la gran inc�gnita que representa la instancia del consumo. Pero que por sobre todas las cosas, evita la reflexi�n en torno de qu� actores ser�n los que absorban los costes de este proceso: parecer�a ser que los ciudadanos venidos a consumidores, que deber�n enfrentar la renovaci�n de sus equipos para quedar cautivos de ofertas de pago y de un pu�ado de empresas. El marco ligero as� establecido que afecta a la TDT, supone que las autorizaciones generales para el uso del espectro suplanten las licencias individuales; que los sistemas de acceso condicional, al igual que el acceso a los recursos asociados como las API y EPG, se presten en �condiciones equitativas, razonables y no discriminatorias�; y que toda cuesti�n relativa a la interoperabilidad de las diferentes instancias de la cadena de valor de la televisi�n digital quede a criterio del consenso de los interesados. A pesar de cualquier discurso, esto se acerca m�s a la protecci�n del inter�s privado que a la defensa del inter�s p�blico y no hace m�s que preservar las relaciones de fuerza existentes, por tanto, el �status quo�. Lo grave, en todo caso, es la permeabilidad que ha manifestado la pol�tica europea, sobre todo en los aspectos relativos a la interoperabilidad y el castigo a la existencia de posiciones dominantes. Es en este plano, que vuelve a aflorar la incongruencia de un posicionamiento que evita intervenir, aunque la situaci�n as� lo requiera y se est� legitimado para hacerlo por el margen de acci�n que se reservara, ya que su principal bandera es la del mercado. La TDT no escapar� a esta liberalizaci�n creciente planteada desde los or�genes mismos de la pol�tica europea de televisi�n digital. Esta situaci�n ha derivado en la ausencia de una planificaci�n integral para la transici�n al todo digital, por lo que el destino de la digitalizaci�n de las redes terrestres, est� sujeto m�s al arbitrio de otros soportes y los objetivos de los grandes grupos, que al designio del regulador. Al respecto, no debe olvidarse que la inercia tiene una acci�n decisiva all� donde la regulaci�n fracasa (N�r�nen, 2005). Ello explica la heterogeneidad de las actuaciones nacionales en este campo (Brown/ Picard, 2005; Bustamante, 2003; Frezza/ Sorice, 2004; Galperin, 2004; Perrucci/ Richeri, 2003; Richeri, 2004; Shulzycki, 2003), que aunque influenciadas por la l�gica europea, responden tambi�n a sus propias �historias audiovisuales�, conflictos internos y objetivos pol�ticos. As� pues, las pol�ticas europeas de TDT opacan las posibilidades democratizadoras del servicio, al otorgarle un papel secundario a su perfil sociopol�tico y vinculaci�n con el servicio p�blico, margin�ndolo con ello como opci�n plausible y asequible a una verdadera SI para todos de acceso inclusivo y universal. La importancia tecnol�gica secundaria que se le asigna en un supuesto entorno de plataformas abiertas convergentes, no oculta una preocupaci�n sostenida en relaci�n a la indefinici�n de su modelo de negocio, que evidencia, en definitiva, el por qu� de este posicionamiento europeo respecto de la TDT: evitar que se convierta en un obst�culo al tr�o SI-Convergencia-Era Digital, que supuestamente transformar� a Europa en la econom�a m�s competitiva del mundo para 2010. 6. Conclusiones 6.1. Antecedentes, configuraci�n y sentido Para cuando emergiera la pol�tica europea de televisi�n digital, ya estaban sentadas las bases que condicionar�an su sentido hasta nuestros d�as, producto de la consolidaci�n de una pol�tica audiovisual hegemonizada por una perspectiva de tipo econ�mico-industrial. Al interior de su per�odo de SI y Convergencia, surgir�n las acciones y omisiones en torno de la televisi�n digital que dar�n lugar a las tendencias dominantes que han configurado el contenido de las pol�ticas europeas de TDT, cuyos principales ejes de actuaci�n y caracter�sticas se sintetizan a continuaci�n. a. La marginaci�n definitiva de la perspectiva pol�tico-cultural en la pol�tica audiovisual europea a partir de los noventa, condicionar� la aparici�n de una pol�tica polarizada y subordinada de televisi�n digital en la que la legitimaci�n de la aparici�n de la TDT como preocupaci�n, se dar� en funci�n de motivaciones m�s econ�mico-industriales que sociales, aunque no sin resistencia interna. b. Ello reforzar� los posicionamientos desreguladores que conducir�n a la configuraci�n de un marco legal m�nimo, �dividido�, de corte t�cnico, destinado a otros objetos y sustentado en las nociones de neutralidad tecnol�gica, horizontalidad legal y regulaci�n ex post de la competencia, que marcar� un acercamiento liberalizador a la problem�tica de la TDT. Se postula que es el mercado quien debe guiar su implantaci�n y establecer las condiciones de la migraci�n. El tratamiento separado de redes y contenidos ha conducido al predominio de los primeros y con ello, a la definici�n del estatuto del servicio como mero soporte. Al punto tal, que los segundos siguen regulados por la l�gica del mundo anal�gico, a diferencia de lo que ocurriera con el tratamiento de los primeros. c. Con ello, se confirma la tendencia existente en las actuaciones comunicativas de la Uni�n, a priorizar la pol�tica de telecomunicaciones por sobre la audiovisual. Ello supondr� que la TDT deba enmarcarse en una mirada dividida sobre el problema de la televisi�n digital, que no acaba m�s que por beneficiar el posicionamiento de las redes 3G como su principal competidor bajo la fachada de la noci�n de multiplataformas abiertas. d. Al constituirse las redes como eje central de la pol�tica audiovisual europea, la creaci�n y promoci�n de contenidos digitales originales y de calidad ha quedado relegada. El acento en la digitalizaci�n de las redes terrestres est� en los servicios a�adidos que ella pueda incorporar y la renovaci�n de sus infraestructuras, para que pueda cumplir con su funci�n de asegurar mayores ingresos. Domina por tanto, una visi�n tecnol�gicamente determinista, que conduce a la ausencia de una planificaci�n integral para la implantaci�n del servicio. e. Por todo lo dicho, son escasas las vinculaciones que se plantean entre la TDT y la posibilidad de universalizar los bienes y servicios convergentes de la SI. El posicionamiento dominante al respecto es excluyente, porque ubica a la TDT como una plataforma m�s de las tantas que pueden hacer posible la interconexi�n electr�nica de la Uni�n. Se produce as� un borramiento de las posibilidades democratizadoras del servicio. f. Sobre todo, porque la importancia del servicio p�blico en su expansi�n es omitida y solamente se alude a su papel para reducirlo a objeto de estricto control en nombre de la justa competencia. Ello no hace m�s que desalentar el desarrollo del servicio p�blico en favor de las experiencias pertenecientes al �mbito privado. g. En lo que respecta al modelo de negocio, la consolidaci�n del pago en la televisi�n multicanal y la pol�tica europea de favorecer la definici�n del financiamiento por parte del mercado y limitar al m�ximo la posibilidad de inversi�n p�blica, han guiado las primeras experiencias de TDT europea. Se sancion� as� lo que aqu� se caracteriza como privatismo mercantilista. Su fracaso ha llevado a la reformulaci�n de los posibles modelos de negocio de la TDT con tendencia hacia las f�rmulas mixtas y, parad�jicamente, presencia m�s activa del sector p�blico. h. La fortaleza de la ideolog�a del pago por consumo y la imposici�n de la oferta sobre la demanda, han acabado por reducir al ciudadano al papel de cliente. Si a ello sumamos que su participaci�n en la definici�n de pol�ticas es casi inexistente, se comprende que la corriente dominante no sea conformar la TDT como alternativa inclusiva y universal para el acceso y participaci�n de la ciudadan�a en la definici�n de una comunicaci�n verdaderamente social. i. La TDT ha sido incorporada, en tanto que nueva tecnolog�a, al ya hist�rico objetivo de lograr un mercado europeo audiovisual unificado, ahora digital. Pero la misma pol�tica europea que pretende promoverlo mediante un posicionamiento liberalizador, es la que ha conducido a que no exista dicha unidad, principalmente, debido a la ausencia de interoperabilidad que promueven las nuevas barreras de entrada que la digitalizaci�n trajo consigo. La b�squeda de esta homogeneizaci�n ha fomentado la influencia creciente en la definici�n de las pol�ticas nacionales y el �olvido� del plano local, adem�s de la vinculaci�n progresiva con la tendencia global de liberalizaci�n de los servicios. j. Esta situaci�n no ha hecho m�s que beneficiar a los actores ya dominantes en el mundo anal�gico, cuya fortaleza les permite expandirse a las nuevas redes digitales. La pol�tica europea de apoyo al peque�o y mediano capital, m�s discursiva que real, est� promoviendo la conformaci�n de �campeones nacionales digitales� con serias posibilidades de condicionar el desarrollo de la TDT, sobre todo, por el poder que tienen para influenciar las pol�ticas europeas. En s�ntesis, estas actuaciones y su caracterizaci�n en t�rminos de pol�ticas, acaban por definir un posicionamiento europeo respecto de la TDT que conserva el status quo vigente y promueve una mayor liberalizaci�n audiovisual. Pero que tambi�n est� marcado por las incongruencias propias de una pol�tica que no se ha deshecho del todo de la defensa del inter�s p�blico, elemento que precisamente, le otorga legitimidad. Al respecto, el reconocimiento de la necesidad de intervenir pero las ambig�edades manifestadas para hacerlo, est�n conduciendo en el caso de la TDT, al desperdicio de una nueva oportunidad democratizadora del espacio audiovisual europeo. A la TDT se le ha asignado un papel secundario desde el punto de vista comunitario. Tecnol�gicamente, se ha entendido que no tiene porqu� ser mejor considerada que otras tecnolog�as, todas deben ser tratadas por igual haci�ndose tabla rasa. Desde una perspectiva social, se le reconoce cierta importancia aunque no exclusiva, como puerta de acceso a la SI. Pero dicha importancia en ning�n momento aparece vinculada al servicio p�blico de radiodifusi�n televisiva y su supremac�a, en todo caso, tendr� que ser demostrada frente a otras redes de comunicaciones electr�nicas. Es m�s desde un punto de vista econ�mico que se la aprecia, pero en el sentido de convertirla en realidad para que se libere espectro muy preciado (para las telecomunicaciones) y se constituya una nueva ventana para la valorizaci�n no s�lo de la mercanc�a audiovisual, sino tambi�n de sus servicios asociados (�software�), y la expansi�n del mercado del �hardware�. Su importancia para la Uni�n, por tanto, no ha estado m�s que ligada a la visi�n liberalizadora, pragm�tica y mecanicista de la comunicaci�n que reforz� la llamada Estrategia de Lisboa, y eso no ha provocado m�s que su infradesarrollo, par�lisis e indefinici�n econ�mica y comunicativa. 6.2. Aplicaci�n La importancia y papel asignados a la TDT, por tanto, han sido directamente proporcionales al desenvolvimiento europeo del servicio: escaso. Los datos relativos a su penetraci�n en Europa proporcionados por el Observatorio Europeo del Audiovisual (2004), constatan el fracaso absoluto de esta pol�tica incongruente, cuya aplicaci�n dispar en los Estados miembros que acabaron implantando el servicio de formas radicalmente diferentes, ha desembocado en que: a. en aquellos pa�ses en los que se dej� librado el servicio a la l�gica pura y dura del mercado (Inglaterra, Espa�a), la TDT de pago no sobrevivi� a la competencia con las plataformas digitales satelitales ni de cable, de oferta m�s atractiva, calidad superior, con posibilidades de interacci�n, saber hacer consolidado y resistencia a las obligaciones �must carry�; b. all� donde las opciones en abierto se introdujeron bajo el ala del servicio p�blico, se constituyen situaciones peligrosamente denunciables como �abuso de posici�n dominante� y/o �privatizables�. La necesidad de expandir las fuentes de recursos ha llevado a los operadores p�blicos a consolidar sus operaciones comerciales (caso BBC), que cu�nto m�s exitosas se revelan, m�s alimentan ciertos argumentos privatizadores que se sustentan en estos procesos para justificar que los servicios p�blicos est�n en condiciones de competir en el mercado; c. la ausencia de estandarizaci�n en descodificadores, APIs y servicios asociados como las EPG, desalienta la interoperabilidad y fomenta el �secuestro� de abonados en el caso de las ofertas de pago; d. adem�s de que impide el despegue econ�mico, en t�rminos de masividad, de los distintos segmentos de la industria electr�nica de consumo masivo; e. la falta de consideraci�n de los consumidores ha llevado a la construcci�n de un agujero negro sobre la recepci�n del que se sabe poco y nada, m�s all� de que su capacidad y voluntad de pago es diversa, igual que su alfabetizaci�n digital e inter�s por una mayor oferta multicanal; f. el reparto de los nuevos espacios comunicacionales entre actores ya existentes y con poder en el sector audiovisual, comprueba la inutilidad (o cinismo) de una pol�tica �transparente, no discriminatoria y neutral de asignaci�n de licencias�, cuya contrapartida es el control �ex post� de las posiciones dominantes de mercado; g. por �ltimo, la negativa a desarrollar pol�ticas integrales de fomento de distinto alcance, financiamiento y aplicaci�n (sobre la producci�n de contenidos innovadores, la adquisici�n de equipamiento de recepci�n, la renovaci�n de infraestructuras de emisi�n�), ha dejado a la TDT a merced de la din�mica de un mercado digital audiovisual que se ha revelado poco el�stico y lleno de incertidumbres. Sin embargo, respecto de la relaci�n pol�ticas comunitarias y nacionales de TDT, es necesario precisar que aunque no pueda ni deba establecerse una relaci�n mec�nica, s� ha existido una ideolog�a de mercado compartida a la hora definir la actuaci�n en torno de la TDT. A pesar de que much�simas de las competencias audiovisuales de los pa�ses contin�en intactas, la definici�n europea de los lineamientos de actuaci�n en torno del servicio, marca los l�mites de lo posible. De esta manera, las pol�ticas europeas sirven doblemente, tanto para justificar como para no efectuar determinadas actuaciones nacionales, aunque sus contradicciones otorguen un margen de maniobra nada despreciable. Aunque dicho margen de maniobra no est� del todo exento de los objetivos y compromisos internacionales que en nombre de todos sus Estados miembros y el crecimiento econ�mico, la UE va adquiriendo. Por sus implicaciones para el audiovisual, los efectuados en el marco de la OMC son los m�s preocupantes, aunque seguramente los m�s prometedores para las elites europeas deseosas de equipararse con Estados Unidos y Jap�n en su carrera expansionista por el globo. Es imprescindible levantar la mirada m�s all� de las fronteras de la Uni�n, para comprender que la integraci�n progresiva de mercados bajo la liberalizaci�n econ�mica que ella ha estado ejecutando, responde inexcusablemente a la fase actual de acumulaci�n de un sistema capitalista, que descansa sobre relaciones comerciales internacionales desiguales y movimientos financieros especulativo-parasitarios para obtener alt�simas tasas de ganancia. Recapitulando entonces, se�alar que en el plano de las actuaciones en torno de la TDT, aquellas definidas por el plano regional son las relativas al patr�n t�cnico, bajo el argumento de que un mercado com�n requiere uniformidad para la libre circulaci�n e intercambio y la conquista de los mercados globales supone la creaci�n de un bloque econ�mico de peso suficiente para hacer frente a USA y Jap�n; a ciertos m�nimos de producci�n/ distribuci�n en relaci�n a los contenidos (cuotas, emisi�n publicitaria, etc.); al criterio principal de su desarrollo, en el que predomina la l�gica mercantil; y al sentido de la intervenci�n p�blica posible, predominantemente �ex post�. Aquellas que contin�an deline�ndose a partir de las pol�ticas nacionales son, al menos al momento, la arquitectura que acaba por adoptar el servicio, la extensi�n y lugar que tendr� al interior del mercado infocomunicacional nacional, los actores m�s beneficiados con su concreci�n seg�n la pol�tica sea m�s o menos democratizadora, y el rol social que cumplir�, dependiendo de ello la presencia del servicio p�blico en su construcci�n. Respecto de aquellas que responden a una definici�n global, mencionar el momento hist�rico de �aparici�n� del servicio, relacionado con el agotamiento del modelo anal�gico de explotaci�n del audiovisual que necesita de la migraci�n a lo digital y por eso empuja la digitalizaci�n de las redes terrestres que como posibilidad t�cnica en realidad ya exist�a hace tiempo; junto con algunos de sus aspectos t�cnicos como los relativos a la compresi�n (MPEG2 - ISO); y las estrategias respecto de la TDT de algunos jugadores globales (Murdoch).
Pero si las pol�ticas europeas de TDT y las actuaciones nacionales en sus primeras formulaciones, no han provocado a juzgar por las cifras de penetraci�n del servicio m�s que su lento desarrollo e indefinici�n econ�mica y comunicativa, ello se debe a que no han sabido lidiar con los principales obst�culos que presenta su implantaci�n, al descansar de manera predominante en una ideolog�a de mercado que revela la inutilidad de la regulaci�n �ex post�, as� como de las pr�cticas auto-regulatorias. Dichos obst�culos suponen hoy la ausencia de estandarizaci�n e interoperabilidad que ha desembocado en la imposibilidad de constituir una masa cr�tica m�nima, tanto de infraestructura para la oferta y la demanda, como de potenciales clientes que puedan acceder alternativamente a productos de diversos operadores. Ello supone que no existe una infraestructura de recepci�n lo suficientemente masivizada como para ser asequible y as� justificar su adquisici�n por parte de las familias, que a su vez, no est�n dispuestas a invertir en un servicio que ya reciben/ pueden recibir por otros soportes, incluso gratis. La TDT no ofrece por el momento una oferta que la diferencie ni en t�rminos de contenidos, ni de servicios asociados, ni de calidad, ya que seg�n se plantee el servicio, este puede llegar incluso a dejar fuera el formato 16:9, de la misma manera que la difusi�n de programas de alta definici�n en directo puede no ser posible de no contar con suficiente capacidad espectral. Porque, en definitiva, no ha encontrado un modelo negocio que la haga viable. El mercado no admite m�s oferta digital televisiva que puje por una tarta publicitaria y un n�mero de abonados relativamente estable, cuando no en crisis. Esta situaci�n de momento ha favorecido a los due�os de la televisi�n multicanal europea. Pero las presiones por la liberaci�n del espectro dedicado a la televisi�n terrestre anal�gica existen y son fuertes, y eso hace que se empuje hacia el establecimiento de unas condiciones m�nimas para la transici�n a la digitalizaci�n de las redes terrestres, dentro de las cuales, la adopci�n del MHP que parece bastante encaminada, es uno de los primeros pasos. Mientras tanto, otras cuestiones e interrogantes no menores se suman a estos obst�culos: el reparto del espectro a liberar, el control de las posiciones dominantes en las distintas instancias de la cadena de valor, la reconversi�n de las infraestructuras de emisi�n y recepci�n, la alfabetizaci�n necesaria para la digitalizaci�n televisiva de sectores hoy excluidos y la medici�n de las audiencias digitales. Partiendo de la experiencia pasada, se postula una propuesta que supone asumir y apoyar una necesaria intervenci�n p�blica que asegure cobertura universal y asequibilidad, con el servicio p�blico jugando un papel motor, para garantizar acceso y participaci�n igualitarias a una Sociedad del Conocimiento democr�tica y plural. De lo que se trata, en definitiva, es de transformar una actuaci�n marcada por la subordinaci�n pol�tica y obediencia al mercado, que vuelva a situar al inter�s p�blico en un lugar prioritario. Esto ser�a posible mediante: a. el dictado de un marco legal integral, coherente y claro, vinculado a una estrategia general de comunicaci�n, en el que no se presenten dudas sobre su estatuto de servicio p�blico, que promueva arquitecturas de propiedad equilibradas inclusivas de los actores sin �nimo de lucro y privilegie la recepci�n en abierto, y que aporte mecanismos reales e independientes de control �ex ante�; b. la definici�n consensuada de una planificaci�n flexible, realista y coordinada para la implantaci�n del servicio, que supone ajustada relaci�n con la migraci�n del espectro; c. el establecimiento obligatorio de est�ndares abiertos que favorezcan la interoperabilidad tanto de �software� y �middleware� (EPG, APIs), como de �hardware� (descodificadores), dificulten la conformaci�n de mercados verticales promoviendo una verdadera competencia y justo acceso a terceros operadores, sobre todo independientes (imponiendo de ser necesarias normas �must carry�), y faciliten la vida de los espectadores present�ndoles tecnolog�as amigables, compatibles adem�s con otras tecnolog�as hogare�as existentes; d. propiciar un modelo de negocio estable y viable en el contexto de la convivencia equilibrada con otros soportes televisivos, autorizando v�as de ingresos distintas a las tradicionales, dotando de fortaleza financiera al servicio p�blico y repartiendo equitativamente los costes de la migraci�n entre los agentes implicados; e. esto �ltimo, principalmente, ha de efectuarse mediante medidas de fomento tanto para la oferta como para la demanda, que seg�n el caso, alivien o trasvasen el peso econ�mico. A modo de ejemplo mencionamos la promoci�n de la producci�n, distribuci�n y consumo de contenido digital innovador, plural y de calidad; el otorgamiento de beneficios fiscales como reducciones al IVA; la configuraci�n de facilidades financieras como cr�ditos blandos y el otorgamiento de subsidios de diverso tipo; y la minimizaci�n de los costes dobles; f. la coordinaci�n de pol�ticas nacionales y auton�mico/locales y nacionales y comunitarias, para favorecer una migraci�n interna coherente y contempor�nea con el entorno, sostener una planificaci�n a largo plazo, aunar recursos para el control de las posiciones dominantes transfronteras y la preservaci�n de las especificidades, y compartir los esfuerzos y/o beneficios econ�micos derivados del proceso; g. y, de forma ineludible, trazar un mapa de las audiencias reales/potenciales del servicio mediante la correspondiente investigaci�n, elaborar para ellas y la ciudadan�a en general campa�as educativas para su alfabetizaci�n digital inclusiva y promover su participaci�n en la definici�n de las pol�ticas para el sector habilitando v�as de expresi�n tales como la realizaci�n de consultas p�blicas transparentes, sistem�ticas y vinculantes.
8. Bibliograf�a - ANACOM,
2000: �Conference on Digital Terrestrial Television (DVB-T)/ Conclusions�,
Lisboa: http://www.icp.pt/template12.jsp?categoryId=2969 [10]
Normativa Europea - Decisi�n
89/337/CEE del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativa a la televisi�n
de alta definici�n. Diario Oficial n� L 142 de 25 de mayo
de 1989.
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