Revista Latina de Comunicación Social. ISSN 1138-5820
Diez años de transparencia activa autonómica en España mediante datos abiertos: periodo 2013-2023
Ten years of active regional transparency in Spain through open data: period 2013-2023
Ricardo Curto-Rodríguez
Universidad de Oviedo. España.
Rafael Marcos-Sánchez
Universidad Internacional de La Rioja. España.
Senén del Canto García
Universidad Internacional de La Rioja. España.
RESUMEN
Introducción: La transparencia activa que se realiza mediante datos abiertos, facilita la reutilización de la información que se está divulgando y, por tanto, incrementa su valor. Metodología: Se ha formulado un indicador de transparencia basado en la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que pondera la divulgación de información según la escala propuesta por Tim Berners-Lee, valorando bianualmente el desempeño autonómico a lo largo del periodo 2013-2023. Resultados: Las puntuaciones no son muy elevadas y, si bien mejoran en los ocho primeros años, revierten ligeramente en el último periodo. Las diferencias autonómicas son muy acusadas ya que existen autonomías que están realizando una adecuada labor (País Vasco, Cataluña), y otras cuya puntuación en 2023 es de cero puntos (Extremadura y Comunidad de Madrid). A pesar de que cuatro comunidades autónomas consiguen mantener o mejorar sus puntuaciones, el análisis longitudinal muestra que la mayoría de las autonomías experimentan variabilidades negativas a lo largo del estudio, lo que parece indicar que más difícil que poner en marcha de las iniciativas, es su mantenimiento. Discusión y conclusiones: Las dos iniciativas más relevantes, Cataluña y País Vasco, han seguido distintos patrones de comportamiento, aunque, en todo caso, cualquiera de ellas podría establecerse como ejemplo a seguir por las autonomías que han descuidado la información asociada a la trasparencia activa mediante sus portales de datos abiertos o por aquellas que nunca han contemplado este cometido.
Palabras clave: comunidades autónomas; datos abiertos; España; gobierno abierto; transparencia; five star data; información pública.
ABSTRACT
Introduction: Active transparency that is realized through open data facilitates the reuse of the information being disclosed and, therefore, increases its value. Methodology: A transparency indicator has been formulated based on the law 19/2013 on transparency, access to public information and good governance, which weights the disclosure of information according to the scale proposed by Tim Berners-Lee, assessing biannually the performance over the period 2013-2023. Results: The scores are not very high and, although they improved in the first eight years, they reverted slightly in the last period. The regional differences are very marked, with some autonomous communities doing an adequate job (Basque Country, Catalonia) and others whose score in 2023 is zero points (Extremadura and Community of Madrid). Although four autonomous communities managed to maintain or improve their scores, the longitudinal analysis shows that most of the autonomous communities experienced negative variability throughout the study, which seems to indicate that it is more difficult to maintain initiatives than to implement them. Discussion and conclusions: The two most relevant initiatives, Catalonia and the Basque Country followed different patterns of behavior. In any case, either of them could be established as an example to be followed by autonomous communities that have neglected the information associated with active transparency through their open data portals or by those that have never contemplated this task.
Keywords: autonomous communities; open data; Spain; open government; transparency; five-star data; public information.
1. INTRODUCCIÓN
El movimiento internacional hacia la transparencia tuvo su origen en el siglo XVIII con una interpretación liberal de un Estado sin secretos para que nada quedara fuera de la mirada ciudadana (Buendía-Espinosa y Salas-Durazo, 2020).
En España, la aprobación de una ley de transparencia ha sido tardía, de manera que ha llegado a ser el único país de la Unión Europea con más de un millón de habitantes sin disponer de una normativa que regule el derecho fundamental de acceso a la información pública (Garriga-Portolà, 2013). La normativa ha sido calificada como poco ambiciosa (Serrano Maíllo et al., 2017), recibiendo comentarios como gran fracaso, ley que nació muerta o ley que incluye cuatro pecados capitales (Nuet i Pujals, 2015). Sin embargo, la aprobación de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, unido al aumento de la preocupación sobre la corrupción, ha incrementado los estudios relativos a la transparencia en los últimos años (Rodríguez-Navas et al., 2017).
Terminan de cumplirse diez años en que la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, ha sido aprobada en España. Dicha legislación ha supuesto un impulso para el suministro de información que ha sido complementado por numerosas leyes autonómicas (Sierra-Rodríguez, 2022), observando (véase Tabla 1) que todas las autonomías (salvo el País Vasco, que ha presentado su anteproyecto de Ley en el 2024 de Transparencia de Euskadi), han elaborado su normativa propia para desarrollar y adaptar la ley nacional a las peculiaridades de su entorno.
Tabla 1. Normativas autónomas a finales de 2023.
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Andalucía |
Ley 1/2014, de 24 de junio de Transparencia Pública de Andalucía |
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Aragón |
Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón. |
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Canarias |
Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información pública |
|
Cantabria |
Ley 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública |
|
Castilla y León |
Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León |
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Castilla-La Mancha |
Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha |
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Cataluña |
Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno |
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Comunidad de Madrid |
Ley 10/2019 de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid |
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Comunidad Foral de Navarra |
Ley foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno |
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Comunidad Valenciana |
Ley 1/2022, de 13 de abril, de la Generalitat, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana |
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Extremadura |
Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura |
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Galicia |
Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno |
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Islas Baleares |
Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena administración y del Buen gobierno de las Illes Balears |
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La Rioja |
Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja |
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País Vasco |
Anteproyecto de Ley 2024 de Transparencia de Euskadi |
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Principado de Asturias |
Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés |
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Región de Murcia |
Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia |
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de España (https://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/transparencia/transparencia-en-espanya.html).
A pesar de que España es de los Estados con peor resultado en transparencia fiscal, es decir una reducida claridad en las cuentas públicas (Sánchez-Bayón, 2023), según se indica en la Tabla 1, la apuesta por la transparencia en España es decidida. La transparencia se ha configurado como un principio inspirador y en un eje fundamental en el funcionamiento de los poderes públicos (Chamorro-González, 2022) jugando un papel fundamental en la gobernanza democrática ya que aporta valores intangibles como la credibilidad y la reputación (Muñoz Lalinde y Peña Orozco, 2022), llegando a establecerse como un mecanismo o técnica de control respecto de la administración (Campos Acuña y Vaquero García, 2019; Sánchez de Diego Fernández de la Riva y Sierra Rodríguez, 2020; García Salas, 2022).
Además del fomento a la transparencia, propiciado por la normativa anteriormente mencionada, existen otras iniciativas de indudable interés, pudiendo apreciar organizaciones internacionales al servicio del desarrollo de la accesibilidad y disponibilidad de la información (Castañeda-Rodríguez y León-Silva, 2024). Una de ellas, según señalan Medina Torres y Jaramillo (2021), es la Open Government Partnership creada en 2011 por Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonesia, México, Noruega, Reino Unido y Sudáfrica, que en 2024 tiene un total de 75 países integrantes y 104 jurisdicciones locales como miembros (Open Government Partnership, 2024). La incorporación a esta organización debe ser respaldada con una declaración de gobierno abierto, una carta de compromiso y un plan de acción que promueva la apertura gubernamental (Banfi, 2013), debiendo superar un mecanismo de revisión independiente (Delgado Morales, 2021).
El Gobierno de España se unió a la Open Government Partnership en el verano de 2011, estando inmersa, en la actualidad, en su cuarto plan de acción compuesto por diez compromisos con el objetivo de reforzar la rendición de cuentas y la transparencia, fomentar la participación ciudadana y establecer medidas de integridad pública. Si bien no queremos detenernos en su análisis, sí que debemos mencionar que una aproximación al contenido de ese IV plan de acción de gobierno abierto puede consultarse en Delgado Morales (2021), y que un análisis cualitativo mediante CAQDAS está disponible en González-García y García-García (2022).
Varias autonomías españolas se han sumado a la iniciativa (Open Government Partnership, 2024), estando adheridas: Aragón, unida en 2020 y primer plan de acción para el periodo 2021-2023; Asturias, incorporada en 2022, con su primer plan de acción para los años 2022 y 2023; País Vasco, incorporada en 2018 con dos planes de acción suscritos (2018-2020 y 2021-2024); Cataluña, adherida en 2020 con un plan de acción para el periodo 2021-2023 y Comunidad Valenciana, incorporada en 2022 y que se encuentra implementando tres compromisos de su plan de acción 2022-2023.
Junto con el desarrollo de la normativa y la labor de las organizaciones supranacionales, los open government data, son otra de las iniciativas de gobierno abierto que más han crecido a lo largo de estos últimos años. Con las evidentes diferencias en cuanto a la opinión concreta acerca de la digitalización por las escuelas intervencionistas o liberadoras señaladas por Sánchez-Bayón et al. (2024), es innegable que gobiernos de todo el mundo están fomentando cada vez más un sector público basado en datos, un activo integral para la innovación pública, la prestación de servicios y la formulación de políticas (Kawashita et al., 2024), respondiendo a las necesidades y deseos de una ciudadanía inmersa en el mundo digital, que requiere de una transparencia continua y universal en la gestión pública mediante la divulgación y apertura de datos (García-García y Alonso-Magdaleno, 2023). Y es que no cabe duda que la puesta a disposición de conjuntos de datos gubernamentales va a contribuir positivamente a aumentar la confianza en la gobernanza, al promover la transparencia y la rendición de cuentas (Emigawaty et al., 2023; De Juana-Espinosa y Luján-Mora, 2020; Tubekova et al., 2023) siendo, el requisito para avanzar en una gobernanza inteligente (Cerrillo-Martínez, 2018), la divulgación de información de calidad que permita ser analizada y sea fácilmente reutilizable Cerrillo-Martínez y Casadesús-de-Mingo, 2021).
Los sitios web de acceso público han sido el medio elegido por los dirigentes para proporcionar información sobre las actividades y el desempeño del gobierno (Grimmelikhuijsen y Meijer, 2012; Mabillard y Keuffer, 2020). Tres son las plataformas digitales que habitualmente han sido empleadas para el fomento de la transparencia: la web institucional, primera herramienta empleada en la divulgación de información pública en la red, que ofrece contenido de todo tipo de manera no muy ordenada; los portales de transparencia, que han proliferado en los últimos años centralizando información de esta temática pero sin tener en cuenta la dimensión de la reutilización en la divulgación; y los portales de open data o de datos abiertos, que contemplan las licencias libres y los formatos reutilizables como prioritarios para que la información pueda procesarse de manera sencilla superando las limitaciones de la divulgación básica en PDF (García-García y Curto-Rodríguez, 2019). Es esta dimensión tecnológica la que va a generar un avance cualitativo en los contenidos de rendición de cuentas y en la transparencia (Criado-Grande, 2013; Cruz-Meléndez y Pinacho-Ríos, 2020), por su poder de transformación de las administraciones públicas (Criado-Grande, 2016) gracias a unos datos abiertos fundamentales en las políticas de open government (Díez-Garrido y Melero Lázaro, 2022) que facilitan una labor de monitoreo que de otra forma sería prácticamente imposible (Curto-Rodríguez, 2020).
España es una potencia en datos abiertos (Abella et al., 2022), contando en marzo de 2024 con 312 portales de open data (Ministerio para la transformación digital y de la función pública, s.f.) y ofreciendo un total de conjunto de datos superior a los 80.000 datasets, según muestra el portal nacional datos.gob.es. De todas formas, la naturaleza de los open data es muy variada, y, por tanto, sus fuentes de valor, por lo que no es de extrañar que los datasets suministrados hayan aumentado. Por ejemplo, en las comunidades autónomas españolas se ha pasado desde los aproximadamente 5.000 datasets en 2013 (Curto-Rodríguez, 2015), hasta los más de 38.000 en 2023. En todo caso, y como se ha señalado anteriormente, una de las virtudes de los datos abiertos es estimular la solución de un amplio abanico de problemas públicos (Pozen, 2020) y favorecer la transparencia (Lnenicka y Nikiforova, 2021), por lo que la investigación se ha centrado en analizar este último aspecto.
2. OBJETIVOS
A pesar de que parece claro que el movimiento open data permitirá una administración más transparente, mejores servicios e investigar a menor coste (Ferrer-Sapena et al., 2011), la literatura más reciente muestra que aún queda un largo camino en la comprensión de sus fundamentos teóricos, su metodología y su progreso general (Tang y Li, 2024), por lo nos ha parecido pertinente profundizar en esta temática.
España es un país ampliamente descentralizado (Martínez-Vázquez, 2014), prácticamente cuasifederal (Bastida et al., 2019). Por ello, coincidimos con Alcaraz et al. (2017) en el interés de las autonomías como objetivo de estudio, ya que en España coexisten gobiernos diversos que toman decisiones de forma autónoma en contextos diferenciados, teniendo que conjugar la limitación de recursos con un elevado número de competencias a atender y debiendo justificar las actuaciones realizadas ante los ciudadanos.
El estudio de la transparencia y los datos abiertos a nivel regional en España es un campo apenas explorado y eso incluso cuando los open data son, en opinión de los responsables autonómicos de gobierno abierto, la segunda dimensión más desarrollada del open government (Curto-Rodríguez et al., 2024). Tras la publicación del “Frankestein español del open data” (Garriga-Portolà, 2013), que describe las principales iniciativas de datos abiertos del país y señala a España como referente internacional en la apertura de datos (a pesar de carecer en aquel momento de una ley que regule el derecho fundamental de acceso a la información pública), y de otros trabajos iniciales de similar temática como los de la Fundación Orange y Arvo Consultores (2014) y Curto-Rodríguez (2015), pocos han sido los investigadores que se han animado a completar este knowledge-gap en la literatura. Algunos versan sobre la normativa como Valle Escolano (2019), que realiza un estudio detallado sobre las particularidades de cada ley de transparencia autonómica; o Galletero Campos y Álvarez Peralta (2021) que analizan la situación legislativa de trece leyes autonómicas en materia de publicidad institucional. Otros, como el de Beltrán-Orenes y Martínez-Pastor (2019), realizan una panorámica autonómica sobre la contratación pública; mientras que Boix Palop y Castellanos Claramunt (2021) coordinan una obra titulada Transparencia y comunidades autónomas: una perspectiva multinivel que incluye algunos estudios a nivel comparado. Todo ello, hace que, ante la falta de atención a los niveles intermedios, adquiera relevancia dicho enfoque en nuestro trabajo de investigación.
Una vez elegida la perspectiva de los gobiernos autonómicos españoles, identificamos como principal objetivo de la investigación, indagar acerca de si las iniciativas de datos abiertos autonómicas españolas contemplan la atención a la transparencia y a la rendición de cuentas entre sus cometidos. Esta pregunta se pretende responder para cada uno de los seis periodos considerados (2013, 2015, 2017, 2019, 2021 y 2023) y de manera desagregada para cada una de las diecisiete autonomías.
Igualmente, y como objetivos secundarios, se pretender analizar la evolución global experimentada por el indicador de transparencia, averiguando si sus dos componentes, existencia de información y calidad reutilizadora, evolucionan en el mismo sentido. También, a nivel agregado, se pretenden calcular medidas de posición y medidas de dispersión que permitan observar si la existencia de diferencias de puntuación entre autonomías responde a algún fenómeno en la distribución de los valores como la asimetría, entre otros.
Otro punto a contemplar por el estudio es la identificación de cuáles son las comunidades autónomas líderes en transparencia mediante open data. La localización de estas autonomías debería estar acompañada de una descripción detallada de sus iniciativas que permitan ilustrar el camino a seguir por autonomías más rezagadas. Finalmente, consideramos interesante la realización de un análisis tipológico relativo a la variación experimentada de las puntuaciones de las autonomías, con el objetivo de averiguar cómo ha evolucionado el desempeño. De esta forma se podría afirmar si las puntuaciones se han mantenido estables o si, por el contrario, se aprecian vaivenes, lo que posibilitaría emitir un juicio sobre el grado de dificultad de mantener actualizada la información una vez se ha realizado su codificación inicial y/o la puesta en marcha de los portales.
3. METODOLOGÍA
La ausencia de consenso en cuanto a la utilización de una herramienta para la medición de transparencia nos ha hecho decantarnos por elaborar una herramienta propia con dos vertientes: la existencia de información y la valoración del potencial grado de apertura.
A la hora de elaborar la lista de comprobación (existencia de información), hemos sido conscientes de que en las mediciones de la transparencia no existe un estándar (Sierra-Rodríguez, 2018), si bien su núcleo central debería estar compuesto por datos de naturaleza, social, política y económica (Kaufmann y Kraay, 2002), intenciones de política fiscal, las cuentas del sector público y sus proyecciones (Kopits y Craig, 1998), y toda información que permita evaluar la acción de los responsables políticos (Rodríguez-Navas et al., 2017). Por ello, y dado que las leyes de transparencia señalan sujetos, procedimientos y canales para acceder a la información de interés (Cruz Meléndez y Valencia López, 2022), hemos decidido analizar el apartado de transparencia activa prestando especial atención a los artículos 6 al 8 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (que son el mínimo común aplicable a nivel nacional) a la hora de seleccionar los ítems a incluir (Tabla 2).
Tabla 2. Lista de comprobación.
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Rendición de cuentas económico-financiera |
|
Presupuestos de gastos e ingresos: |
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Por cualquier clasificación (orgánica, funcional o económica) |
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Por partidas presupuestarias |
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Memoria con descripción de los programas presupuestarios |
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Ejecución presupuestaria: |
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Información mensual de ejecución |
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Liquidación anual |
|
Modificaciones presupuestarias |
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Presupuestos de entes, sociedades y fundaciones públicas |
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Cuentas anuales de empresas públicas |
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Cuenta General de la Comunidad Autónoma |
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Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria |
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Nivel y desglose de endeudamiento |
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Informe de fiscalización |
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Rendición de cuentas de los gobernantes |
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Organigrama y contacto |
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Retribuciones a miembros de gobierno y altos cargos |
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Declaraciones de bienes de los miembros de gobierno |
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Declaraciones actividades de miembros de gobierno |
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Lista y retribuciones de cargos de confianza |
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Rendición de cuentas en las ayudas y contrataciones |
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Ayudas y Subvenciones |
|
Becas, premios o concursos |
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Contratos adjudicados |
Fuente: Elaboración propia.
Hemos decidido no conformarnos con la mera existencia de información, por lo que, en segundo lugar, hemos querido ponderar la divulgación en función de su grado de apertura. Como el desarrollo de las estrategias de evaluación está poco desarrollado debido en gran medida a las dificultades en identificar medidas cualitativas y cuantitativas (Ahmadi Zeleti et al., 2023), nos hemos planteado varias opciones. Algunas iniciativas interesantes son “Meloda” (métrica para valorar la reutilización de datos abiertos), propuesta por Abella et al. (2014), u “Odapri” (propuesta para medir la reputación de los portales), elaborada por Ortiz-de-Urbina-Criado et al. (2023), o five star data (Berners-Lee, 2009). Hemos elegido la herramienta five star data por ser sencilla de usar y de amplia aceptación, una escala que identifica cinco grados en la apertura de la información: primer nivel, toda información existente en la web, aunque no esté estructurada; segundo nivel, datos legibles por máquina, aunque se empleen formatos propietarios; tercer nivel, formatos abiertos, estructurados y no propietarios; cuarto nivel, datos que además sean vinculables; y quinto nivel, datos completamente enlazables.
Una vez han sido expuestos los ítems a contemplar y la ponderación según los formatos en que la información es ofrecida, podemos definir nuestro indicador de transparencia activa mediante datos abiertos. El indicador otorgará un punto si en el portal de datos abiertos existen uno o más datasets que suministren información actualizada de cada ítem de información, añadiendo puntos adicionales por cada nivel de la escala Berners-Lee (uno en la primera escala, dos si es en la segunda, tres en la tercera, y cuatro para niveles cuatro o cinco estrellas —ambos relativos a la web semántica—). De este modo, el valor autonómico mínimo sería de cero puntos (ante la total ausencia de datos actualizados que permitan dar como atendidos las especificaciones de cualquiera de los ítems contemplados por la lista de comprobación) y un valor máximo de cien puntos (obtenidos si los veinte ítems son atendidos en niveles web semántica, esto es, en al menos un formato nivel cuatro o cinco de la herramienta five star data).Las visitas a los portales se han realizado en diciembre de los años de 2013, 2015, 2017, 2019, 2021 y 2023, chequeando los resultados en enero para observar que los cambios en cuanto al número de datasets ofertados no hayan sido superiores al nivel de tolerancia establecido en el 3%. El trabajo de campo se realizó de manera manual, es decir, sin hacer uso de los buscadores (ni por título ni por categoría) evitando así que los conjuntos de datos que pudieran utilizar una terminología no estándar o que estuvieran mal clasificados, se vieran excluidos del estudio. Se visualizaron los títulos de todos los conjuntos de datos del portal, accediendo al contenido detallado y/o a su descarga cuando fue necesario. Tras indicar el proceso de recogida de información se ofrecen, en el siguiente apartado, los principales resultados alcanzados.
4. RESULTADOS
La presentación de resultados da comienzo con la valoración global de cada autonomía (Tabla 3) que desglosa, por un lado, el número de ítems atendidos, es decir, la existencia de información y, por otro, la calidad reutilizadora de la información divulgada según el formato en que se está ofreciendo.
Tabla 3. Resumen de puntuación alcanzada por comunidades autónomas años 2013-2015-2017-2019-2021-2023.
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dic-13 |
dic-15 |
dic-17 |
dic-19 |
dic-21 |
dic-23 |
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Rk |
CC.AA. |
Itat |
Reu |
Total |
Itat |
Reu |
Total |
Itat |
Reu |
Total |
Itat |
Reu |
Total |
Itat |
Reu |
Total |
Itat |
Reu |
Total |
||
|
1º |
CAT |
2 |
4 |
6 |
2 |
4 |
6 |
5 |
20 |
25 |
7 |
26 |
33 |
8 |
31 |
39 |
11 |
42 |
53 |
||
|
2º |
VAS |
11 |
33 |
44 |
12 |
36 |
48 |
10 |
30 |
40 |
11 |
35 |
46 |
11 |
35 |
46 |
9 |
31 |
40 |
||
|
3º |
CNR |
0 |
0 |
0 |
2 |
6 |
8 |
1 |
3 |
4 |
4 |
12 |
16 |
5 |
15 |
20 |
7 |
23 |
30 |
||
|
4º |
NAV |
6 |
18 |
24 |
6 |
18 |
24 |
6 |
18 |
24 |
6 |
18 |
24 |
9 |
27 |
36 |
6 |
21 |
27 |
||
|
5º |
CTL |
3 |
12 |
15 |
3 |
12 |
15 |
6 |
18 |
24 |
6 |
20 |
26 |
7 |
21 |
28 |
6 |
17 |
23 |
||
|
6º |
AND |
5 |
11 |
16 |
5 |
11 |
16 |
7 |
21 |
28 |
9 |
23 |
32 |
9 |
23 |
32 |
5 |
17 |
22 |
||
|
7º-8º |
RIO |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
5 |
15 |
20 |
6 |
18 |
24 |
5 |
15 |
20 |
4 |
16 |
20 |
||
|
7º-8º |
CNT |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
4 |
16 |
20 |
4 |
16 |
20 |
4 |
16 |
20 |
||
|
9º-10 |
AST |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
2 |
3 |
3 |
9 |
12 |
6 |
13 |
19 |
||
|
9º-10 |
ARA |
3 |
9 |
12 |
4 |
12 |
16 |
5 |
15 |
20 |
6 |
20 |
26 |
8 |
24 |
32 |
4 |
13 |
17 |
||
|
11º |
MUR |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
2 |
3 |
5 |
15 |
20 |
6 |
18 |
24 |
4 |
13 |
17 |
||
|
12º |
BAL |
2 |
7 |
9 |
2 |
7 |
9 |
2 |
8 |
10 |
6 |
18 |
24 |
8 |
32 |
40 |
3 |
12 |
15 |
||
|
13º |
CTM |
0 |
0 |
0 |
1 |
4 |
5 |
1 |
3 |
4 |
3 |
8 |
11 |
3 |
8 |
11 |
3 |
6 |
9 |
||
|
14º |
VAL |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 |
6 |
8 |
0 |
0 |
0 |
2 |
6 |
8 |
||
|
15º |
GAL |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 |
3 |
4 |
||
|
16º |
EXT |
5 |
15 |
20 |
5 |
15 |
20 |
2 |
6 |
8 |
2 |
6 |
8 |
1 |
3 |
4 |
0 |
0 |
0 |
||
|
17º |
MAD |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
||
|
TOT |
|
|
|
146 |
|
|
167 |
|
|
210 |
|
|
321 |
|
|
364 |
|
|
324 |
||
Nota1: AND – Andalucía, ARA – Aragón, AST – Principado de Asturias, BAL – Islas Baleares, CAT – Cataluña, CNR – Canarias, CNT – Cantabria, CTL – Castilla y León, CTM – Castilla-La Mancha, EXT – Extremadura, GAL – Galicia, MAD – Comunidad de Madrid, MUR – Región de Murcia, NAV – Comunidad Foral de Navarra, RIO – La Rioja, VAL – Comunidad Valenciana, VAS – País Vasco, CC.AA. – comunidades autónomas.
Fuente: Elaboración propia.
Los valores totales de la Tabla 3 muestran que las puntuaciones a nivel global han aumentado progresivamente en el periodo 2013-2021 pero no de manera uniforme ya que, si bien se identifica un avance más leve entre los años 2013 y 2017, es más pronunciado entre 2017 y 2021. También, se observa que el retroceso en el periodo 2021-2023, deja las puntuaciones acumuladas en valores próximos a los de 2019. La Figura 1 permite apreciar que la variabilidad se produce tanto en el número de ítems atendidos como el potencial de apertura reutilizadora, de forma que los dos componentes de la valoración de transparencia activa se mueven en la misma dirección.
Figura 1: Evolución del valor agregado de la transparencia mediante datos abiertos.
Fuente: Elaboración propia.
A continuación, se ofrecen unos parámetros de posición y de dispersión (Tabla 4) que resumen el comportamiento del indicador de transparencia en cada uno de los periodos estudiados.
Tabla 4. Resumen parámetros de posición y de dispersión indicador 2013-2015-2017-2019-2021-2023.
|
Valores |
PT2013 |
PT2015 |
PT2017 |
PT2019 |
PT2021 |
PT2023 |
|
|
Media |
|
8,590 |
9,820 |
12,350 |
18,880 |
21,410 |
19,060 |
|
Desviación Típica |
12,240 |
12,700 |
12,670 |
12,650 |
15,060 |
13,690 |
|
|
Coeficiente de Variación |
1,42 |
1,29 |
1,02 |
0,67 |
0,73 |
0,72 |
|
|
Asimetría |
1,717 |
1,843 |
,679 |
,195 |
-,087 |
,840 |
|
Fuente: Elaboración propia.
Puede observarse, (Tabla 4), que la puntuación media no presenta valores muy elevados (recordemos que la puntación máxima sería de 100 puntos), aunque se aprecia una marcada tendencia alcista. La variación de la desviación típica no es muy acusada, si bien los valores del coeficiente de variación (calculado como el cociente entre la desviación típica y la media) presenta una tendencia decreciente, lo que implica que en los últimos periodos la media aritmética es más representativa del conjunto de datos. En todo caso, llama la atención las puntuaciones del indicador de asimetría que recoge valores mayores que cero en cinco de los seis periodos analizados (la representación gráfica se presenta en la Figura 2).
Figura 2: Asimetría indicador de transparencia por periodo de estudio.
Fuente: Elaboración propia.
Así pues, y como muestran la Tabla 4 (valores de asimetría) y la Figura 2 (representación gráfica de las curvas), podemos comprobar que predominan unos marcados valores de asimetría que denotan que el indicador se aleja de una distribución normal. Recordemos que en una distribución normal las curvas que acompañan a los histogramas de la Figura 2, serían simétricas, es decir la forma de sus colas –a la derecha y a la izquierda de la cima– serían iguales. Esta asimetría, positiva en cinco de las seis ocasiones, implica que las observaciones a la derecha de la media están más distantes de dicha media que las observaciones que están a la izquierda. En nuestra investigación, esto se traduce en que las escasas autonomías avanzadas en rendición de cuentas están muy por encima de la media de puntuación. Si tomamos como ejemplo el 2013, se aprecia (véase Tabla 3) que once comunidades autónomas tienen puntuación menor a la media de 8,59 (y más cercanas a este valor) mientras que tan solo seis autonomías la superan (con una distancia superior como País Vasco con 44 puntos, 35 puntos por encima de la media).
Una vez señalada la importante desigualdad entre autonomías, parece interesante abordar como ha sido la evolución de cada Comunidad Autónoma a lo largo de los diez años de investigación. Dejando a un lado a la Comunidad de Madrid, la única autonomía que ha mostrado un desempeño constante longitudinalmente (cero puntos a lo largo de todo el estudio), apreciamos que el resto de las comunidades autónomas ha experimentado variaciones en las puntuaciones de su indicador de transparencia. Para mayor claridad hemos decidido clasificarlas en dos grupos: las que no han retrocedido nunca de puntuación (Figura 3) y aquellas que sí lo han hecho (Figura 4).
Figura 3: Autonomías sin retroceso en la puntuación del indicador.
Nota: AST – Principado de Asturias, CAT – Cataluña, CNT – Cantabria, GAL – Galicia.
Fuente: Elaboración propia.
La Figura 3 permite observar que tan solo cuatro autonomías no han experimentado retrocesos. En primer lugar, está el Principado de Asturias que pasa de no divulgar información asociada a la transparencia activa en los tres primeros periodos del estudio, a una mejora progresiva en los tres siguientes. En segundo lugar, se encuentra Cataluña (la líder autonómica en 2023) que tras repetir puntuación en 2013 y 2015 experimenta una continua mejoría. En tercer lugar, mencionamos el caso de Cantabria que, tras la apertura de su portal de datos, ha conseguido mantener la puntuación. Por último, tenemos a Galicia que consigue completar por primera vez un ítem, concretamente la información presupuestaria.
Por otro lado, están las doce comunidades autónomas que han visto disminuida su puntuación al menos en algún momento de los seis periodos analizados (Figura 4).
La Figura 4 permite observar la variabilidad de las autonomías que han retrocedido en algún (o en varios) momento del estudio. Como puede comprobarse, el proceso es experimentado por todo tipo de autonomías, tanto aquellas con valores elevados (como el País Vasco que presenta ligeras oscilaciones), como aquellas con desempeños reducidos, (como por ejemplo la Comunidad Valenciana, que pasa de tener una puntuación positiva en 2019 a totalizar cero puntos en 2021). Llama excepcionalmente la atención el caso de Extremadura, una comunidad autónoma con un inicio prometedor en 2013 y 2015 en los que formó parte de las autonomías más avanzadas del país, que ha reducido progresivamente su puntuación hasta los cero puntos, que le ha hecho compartir el último lugar con la Comunidad de Madrid en 2023.
Figura 4: Autonomías con retroceso en la puntuación del indicador.
Nota: AND – Andalucía, ARA – Aragón, BAL – Islas Baleares, CNR – Canarias, CTL – Castilla y León, CTM – Castilla-La Mancha, EXT – Extremadura, MAD – Comunidad de Madrid, MUR – Región de Murcia, NAV – Comunidad Foral de Navarra, RIO – La Rioja, VAL – Comunidad Valenciana, VAS – País Vasco.
Fuente: Elaboración propia.
5. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
El concepto de transparencia activa, en el ámbito del sector público, se refiere a la divulgación de información acerca de las distintas decisiones tomadas por los gobiernos sobre el destino de los recursos y sobre todo el contenido adicional que permita supervisar la tarea realizada. En los tiempos actuales, donde estamos inmersos en una cuarta revolución industrial caracterizada por la robótica, la inteligencia artificial, el internet de las cosas o el big data, no parece sensato que la divulgación de información se realice de cualquier forma. Parece lógico, por tanto, no conformarse con la simple puesta a disposición de la información y exigir el empleo de licencias libres y formatos abiertos que superen las limitaciones de los ficheros PDF. De este modo, el libre acceso a la información va a permitir su tratamiento automatizado mediante programas informáticos y/o aplicaciones que, tomando esos datos como materia prima, van a permitir su explotación y aprovechamiento.
El presente trabajo pretende valorar el modelo de comunicación favorecedor de la rendición de cuentas que se realiza mediante datos abiertos. Los portales de datos abiertos, destino de los open data que son acompañados por una serie de metadatos que les confiere un mayor valor, centralizan la información y facilitan su localización gracias a los potentes buscadores incorporados. El enfoque elegido son los gobiernos intermedios de un país ampliamente descentralizado como es España, donde sus comunidades autónomas son muy distintas entre sí en cuanto a superficie, población, nivel de renta o existencia de lengua propia. El análisis examina el cumplimiento de veinte ítems de información que toman como base la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y su potencial reutilizador según la escala five star data. En base a estos dos parámetros se elabora un indicador de transparencia cuyo valor mínimo es de cero puntos y un valor máximo de 100 puntos. El trabajo de campo fue realizado mediante revisiones bianuales a lo largo del periodo 2013-2023, lo que permitió disponer de seis instantáneas del desempeño autonómico español y valorar la evolución a lo largo de diez años mediante el análisis de más de 100.000 conjuntos de datos.
Los resultados a nivel agregado muestran una clara tendencia alcista, con tres etapas: ligero incremento entre 2013 y 2017, marcada aceleración entre 2017 y 2021, y leve retroceso en 2023. La cobertura del indicador ha tenido un mínimo del 8% sobre el máximo total en 2013 (cuando las iniciativas de datos abiertos en España eran emergentes) alcanzado un máximo del 21% en 2019. Estos valores no pueden considerarse como elevados, pero al menos permiten identificar cierto nivel de atención a la transparencia activa mediante datos abiertos por parte de las autonomías españolas.
A nivel autonómico, los resultados muestran importantes diferencias desde el primer periodo analizado (rango de cuarenta y cuatro puntos entre la comunidad autónoma líder, País Vasco, y las que obtuvieron cero puntos), hasta el último (cincuenta y tres puntos que separan a Cataluña de las Comunidad Autónomas sin puntuación). Los hallazgos parecen estar en línea con la afirmación de Jiménez Sánchez et al. (2022) en cuanto a que España es el segundo país europeo (después de Italia) en el que la disparidad de la calidad de los gobiernos autonómicos es más alta. También, estos resultados parecen confirmar que el concepto del Frankestein español de los datos abiertos, señalado por Garriga-Portolá (2013), puede aplicarse también al subconjunto de los open data asociados a la transparencia, puesto que las iniciativas son muy distintas entre sí en cuanto a la naturaleza de la información divulgada, codificación de la información, amplitud de formatos, etc.
Así mismo, se observa que las diferencias entre de las comunidades autónomas se acompaña de una importante asimetría positiva que indica que las Autonomías más avanzadas están más alejadas de la media que las peores. Un análisis tipológico para 2023 identificaría tres grupos de puntuación: cinco autonomías rezagadas (destacando Extremadura o la Comunidad de Madrid con cero puntos); diez autonomías con puntuaciones intermedias (entre el 10% y el 30% del máximo alcanzable); y el binomio País Vasco y Cataluña (40 y 53 puntos respectivamente). Estas dos comunidades líderes en rendición de cuentas, mediante open data, acumulan más del 40% de la puntuación total presentando, no obstante, un distinto patrón de comportamiento, por lo que consideramos necesario detenernos en detallar sus iniciativas.
Por un lado, el País Vasco, líder nacional en cinco de las seis revisiones realizadas por el trabajo, ha mantenido uno correcto desempeño longitudinalmente. A pesar de ser la única autonomía española sin disponer de una ley de transparencia aprobada (su proyecto de ley ha sido enviado al parlamento en diciembre de 2023 y ha visto aprobado el anteproyecto en el 2024), fue pionera mediante el lanzamiento en 2010 de su programa Irekia (término euskera cuya traducción al castellano es abierto) reconocido e imitado internacionalmente. El País Vasco ha sido, además, el primer gobierno regional español en tener un plan de desarrollo de gobierno abierto en el marco de la Open Government Partnership. estando inmerso en la actualidad en su segundo plan de acción. Su portal de datos abiertos, denominado Open Data Euskadi, ha sido el más poblado a nivel autonómico a lo largo de todo el estudio, siendo únicamente superado por Canarias en 2023 con 13.000 conjuntos de datos (respecto a los 11.000 del País Vasco) aunque se aprecia, en ambos repositorios, abundante información de carácter estadístico que cruza, segmenta o combina información de carácter primario.
Cataluña, por el contrario, ha sido un claro ejemplo de superación continua. Partiendo de unas valoraciones muy reducidas del indicador de transparencia en los años 2013 y 2015, ha mejorado progresivamente su desempeño hasta convertirse en líder nacional. Incorporada a la Open Government Partnership en 2020, ya ha completado su primer plan de acción suscrito para el periodo 2021-2023, si bien su mérito, en cuanto la divulgación de información transparente de manera reutilizable, debe atribuírsele a los responsables de su portal de datos Dades Obertes. El repositorio no se ha preocupado del número de datasets ofertados, apartándose de otras iniciativas que consideraban este hecho como prioritario (ya que mayor cantidad de conjuntos de datos podría atribuirles un mejor trabajo desarrollado), realizando dos actualizaciones relevantes en su portal: la primera en 2017, donde compiló más de 1.000 conjuntos de datos de información geográfica en uno solo; y la segunda a partir de 2017, con una decidida apuesta por la calidad (más que por la cantidad), formulando la mayoría de los datasets en varios formatos diferentes y concentrando sus esfuerzos en el fomento la reutilización.
Pasando al análisis de la variación de las puntuaciones de las comunidades autónomas, se observa que solo cuatro, de las diecisiete autonomías, no han reducido su puntuación en algún momento del estudio. Entendemos que el hecho de que sean el triple las autonomías que han retrocedido que las que no, nos muestran que es más difícil la puesta al día que lanzar un dataset. Por ello, creemos que debe exigirse a los responsables de los portales de datos abiertos que, tras la codificación inicial de un dataset y su incorporación al portal, se adquiera el compromiso de mantenerlo actualizado cada vez que sea necesario.
Antes de concluir el trabajo, debemos citar, como limitaciones del estudio, que las valoraciones han sido realizadas mediante un único indicador y que los resultados podrían haber sido otros si hubiéramos empleado otra herramienta. Podríamos haber elegido la reciente propuesta metodológica denominada MESTA (Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia en la Actividad Pública) desarrollada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero el hecho de que haya tenido una tímida aplicación práctica (Ros-Medina, 2020), y la ausencia de consenso a la hora de medir la transparencia mediante datos abiertos, nos ha invitado a decantarnos por uno de fácil comprensión: existencia de información y calidad reutilizadora.
Respecto a las futuras líneas de investigación, y dado que hemos dejado fuera de este análisis a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla por sus evidentes diferencias de tamaño y recursos con las autonomías españolas, podría abordarse en un futuro estudio de forma comparativa con otros municipios. Asimismo, hemos observado que un ranking que acumulara la suma de las seis puntuaciones parciales colocaría en primer lugar al País Vasco con 264 puntos, a Cataluña con 162 y a Navarra con 159, tres comunidades “singulares” en cuanto a su lengua propia, artículo de acceso a la constitución, o foralismo (Comunidad Foral de Navarra). Todo esto, nos invitaría a pensar en los determinantes que están detrás de este desempeño y que van más allá de la simple normativa (Navarra tiene una de las legislaciones autonómicas más ambiciosas de gobierno abierto y País Vasco no dispone de normativa que haya completado el proceso parlamentario) o de la pertenencia a la Open Government Partnership (Cataluña y País Vasco son gobiernos autonómicos adheridos, pero no así Navarra).
Nuestra reflexión final, dado que creemos firmemente en que la transparencia activa que se realiza mediante datos abiertos supera las limitaciones de divulgar información de cualquiera manera y en cualquier formato, es observar un futuro donde no solo la información se mantenga actualizada, si no que progresivamente incorpore cada vez más datos asociado a la transparencia gubernamental. Parece que la tendencia es positiva como muestra el estudio de Curto-Rodríguez et al. (2024) realizado a los 17 responsables autonómicos españoles. En opinión de estos, a pesar de que se identifican relevantes obstáculos para el desarrollo (resistencia al cambio, cuestiones económico-presupuestarias o del tipo legales-normativas) se pronostica un crecimiento y expansión del gobierno abierto a nivel general (y de los datos abiertos en particular) en el futuro. Deseamos que los excelentes ejemplos identificados: País Vasco y Cataluña, sirvan de referencia a otras comunidades autónomas y se traduzca en un mejor desempeño de las Autonomías que todavía presentan un gran margen de mejora.
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CONTRIBUCIONES DE AUTORES/AS, FINANCIACIÓN Y AGRADECIMIENTOS
Contribuciones de los autores:
Conceptualización: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael. Software: Curto-Rodríguez, Ricardo. Validación: Curto-Rodríguez, Ricardo. Análisis formal: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael. Curación de datos: Curto-Rodríguez, Ricardo. Redacción-Preparación del borrador original: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael. Redacción-Re- visión y Edición: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael; Del Canto García, Senén. Visualización: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael; Del Canto García, Senén. Supervisión: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael; Del Canto García, Senén. Administración de proyectos: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael; Del Canto García, Senén.
Todos los/as autores/as han leído y aceptado la versión publicada del manuscrito: Curto-Rodríguez, Ricardo; Marcos-Sánchez, Rafael; Del Canto García, Senén.
Financiación: Esta investigación no financiamiento externo.
Conflicto de intereses: no existentes.
AUTORES:
Ricardo Curto-Rodríguez
Universidad de Oviedo.
Diplomado en Ciencias Empresariales, Licenciado en Administración de Empresas y Doctor Cum Laude en Economía y Empresa. Acreditado ANECA a Contratado Doctor. Profesor en el departamento de Administración de Empresas de la Universidad de Oviedo. Autor de dieciocho artículos publicados en revistas indexadas de alto impacto y de diez capítulos de libro. Su línea de investigación son los datos abiertos y la transparencia y la rendición de cuentas. Es miembro del equipo editorial de la Revista Española de la Transparencia, revisor en revistas indexadas en WoS y Scopus, y ponente y coordinador en congresos (coordinador general en el CIT 2021). Primer sexenio de investigación obtenido en 2023.
Índice H: 9
Orcid ID: https://orcid.org/0000-0002-6628-5278
Scopus ID: https://www.scopus.com/authid/detail.uri?authorId=57204037374
Google Scholar: https://scholar.google.com/citations?user=x9Bw22YAAAAJ&hl=es
ResearchGate: https://www.researchgate.net/profile/Ricardo-Curto-Rodriguez
Rafael Marcos-Sánchez
Universidad Internacional de La Rioja.
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y Doctor Cum Laude en Economía Aplicada I. Acreditado ANECA a Contratado Doctor. Profesor del departamento de Didáctica de Ciencias Sociales de la Facultad de Educación de la Universidad Internacional de la Rioja. Autor de ocho artículos publicados en revistas indexadas de alto impacto y de tres capítulos de libro. Es miembro del grupo de investigación MAML de la Universidad Internacional de La Rioja, investigador externo de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (México), revisor de revistas indexadas en WoS y Scopus, y ponente y coordinador de Congresos (CUICIID y CILCS). Primer sexenio de investigación obtenido en 2023.
Índice H: 5
Orcid ID: https://orcid.org/0000-0002-3179-6211
Scopus ID: https://www.scopus.com/authid/detail.uri?authorId=57222314916
Google Scholar: https://scholar.google.com/citations?user=8sl099AAAAAJ&hl=es
ResearchGate: https://www.researchgate.net/profile/Rafael-Marcos
Senén del Canto García
Universidad Internacional de La Rioja.
Licenciado en Administración y Dirección de Empresas, Licenciado en Economía y Doctor Cum Laude en Economía Aplicada. Profesor del departamento de Didáctica de Ciencias Sociales de la Facultad de Educación de la Universidad Internacional de la Rioja. Profesor Asociado en el Departamento de Economía y Estadística de la Universidad de León. Autor de tres artículos publicados. Es miembro del grupo de investigación REDEES de la Universidad Internacional de La Rioja, revisor de las revistas indexadas en Scopus, y ponente de Congresos (CUICIID. AEDEM y AECR).
Índice H: 2
Orcid ID: https://orcid.org/0000-0002-8157-4051
Google Scholar: https://scholar.google.com/citations?hl=es&authuser=1&user=f8ABlioAAAAJ
ResearchGate: https://www.researchgate.net/profile/Senen-Del-Canto-Garcia